Executive Summary

• Kernpunkt: Das Bundesgericht gibt dem Beschwerdeführer teilweise Recht: Die Stadt Luzern hätte ihn bei der Vollstreckungsverfügung gestützt auf Treu und Glauben (Art. 9 und Art. 5 Abs. 3 BV) darauf hinweisen müssen, dass er alternativ zur Vollendung des bewilligten Bauvorhabens auch ein Projektänderungsgesuch einreichen kann.
• Entscheidung: Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Das angefochtene Urteil wird aufgehoben. Die Verfügung vom 12. Juni 2023 wird in den Absätzen 2 und 4 dahingehend abgeändert, dass dem Beschwerdeführer als Alternative zur Fertigstellung die Einreichung eines Projektänderungsgesuchs eröffnet wird. Neue Frist: 30. November 2026.
• Bedeutung: Das Urteil präzisiert die Pflichten der Behörde im Vollstreckungsverfahren: Wurde der Bauherrschaft zuvor signalisiert, dass eine Projektänderung möglich sei, verlangt der Grundsatz von Treu und Glauben, dass die Vollstreckungsverfügung diese Alternative offen hält. Die Rüge der Rechtswidrigkeit der Sachverfügung selbst bleibt im Vollstreckungsverfahren grundsätzlich unzulässig.

Sachverhalt

Der Stadtrat Luzern erteilte A.______ am 12. März 2013 die Bewilligung für den Neubau einer Garage mit integriertem Containerabstellplatz auf dem Grundstück Nr. 3280 in Luzern. Das Grundstück liegt in einer Wohnzone Spezial und ist von einer Ortsbildschutzzone überlagert; in der Nähe befindet sich das im Bauinventar und ISOS verzeichnete "Schlössli an der Halde". Die Baubewilligung wurde unter Bedingungen und Auflagen erteilt, namentlich hinsichtlich der Einordnung der Garage in das sensible Umfeld.

Nachdem die Bauherrschaft in offensichtlicher Abweichung von den Bauplänen mit den Bauarbeiten begonnen hatte, ohne die Auflagen zu erfüllen, forderte die Dienstabteilung Städtebau die Vorlage von Ausführungsplänen bzw. eines Projektänderungsgesuchs. Nach mehrfachen Anpassungen und Zustimmung der kantonalen Denkmalpflege erteilte die Baudirektion am 6. Mai 2015 eine Projektänderungsbewilligung, welche unter anderem in Ziffer 2.6 die Ausführung eines Rankgerüsts (RAL 6028, Kiefergrün) an der gesamten Aussenwand und dem Garagentor vorschrieb.

Mit Verfügung vom 12. Juni 2023 stellte die Dienstabteilung Städtebau fest, dass die Garage im Rohbau erstellt worden sei, ohne dass die Auflagen zur Einordnung umgesetzt worden seien. Sie setzte dem Beschwerdeführer eine Frist bis 30. September 2023 zur vollständigen Umsetzung aller Auflagen und drohte Ersatzvornahme sowie Bestrafung gemäss Art. 292 StGB an. Das Kantonsgericht Luzern wies die dagegen erhobene Beschwerde am 21. Februar 2025 ab. Hiergegen richtet sich die Bundesgerichtsbeschwerde.

Erwägungen

Zulässigkeit und Streitgegenstand (E. 1 und 2.1)

Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde ein. Streitgegenstand ist die Vollstreckungsverfügung vom 12. Juni 2023, mit welcher der Beschwerdeführer zur Vollendung des Bauvorhabens gemäss der rechtskräftigen Projektänderungsbewilligung vom 6. Mai 2015 verpflichtet wurde. Das Bundesgericht stellt klar, dass es sich um eine separate Vollstreckungsverfügung handelt, bei welcher grundsätzlich nur Mängel geltend gemacht werden können, die im Vollstreckungsentscheid selbst begründet sind. Eine Rüge der Rechtswidrigkeit der früheren Sachverfügung ist grundsätzlich ausgeschlossen; ausgenommen sind allein die Verletzung unverzichtbarer oder unverjährbarer Grundrechte sowie die Nichtigkeit des Sachentscheids (BGE 151 II 850 E. 3.4).

Sicherheitsbedenken und Bestimmtheit der Auflage (E. 2.2)

Der Beschwerdeführer macht geltend, das genehmigte Rankgerüst sei wegen Bekletterbarkeit durch Kinder ein unzulässiges Sicherheitsrisiko und verstosse gegen § 145 Abs. 1 PBG/LU sowie § 37 PBV/LU. Das Bundesgericht hält dem entgegen, dass diese Rüge die Rechtmässigkeit der rechtskräftigen Sachverfügung betreffe und im Vollstreckungsverfahren unzulässig sei. Ebenso wenig durchdringt der Einwand, die Auflage zum Rankgerüst sei unbestimmt und nicht vollstreckbar; das Gericht qualifiziert sie als hinreichend bestimmt. Auch die Rüge der willkürlichen Sachverhaltsfeststellung im Hinblick auf die Sicherheitsbedenken geht ins Leere, da die entsprechenden Erkenntnisse im Vollstreckungsverfahren von vornherein nicht entscheidwesentlich wären (Art. 97 Abs. 1 und Art. 105 Abs. 2 BGG).

Treu und Glauben (E. 2.3) -- Zentrale Erwägung

Art. 9 BV (SR 101) Kommentierung auf glossagens.ch

«Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden.»

Art. 5 Abs. 3 BV (SR 101) Kommentierung auf glossagens.ch

«Staatliche Organe und Private handeln nach Treu und Glauben.»

Das Bundesgericht erkennt an, dass der Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 9 und Art. 5 Abs. 3 BV) ein loyales und vertrauenswürdiges Verhalten im Rechtsverkehr gebietet und den Schutz des berechtigten Vertrauens in eine behördliche Auskunft oder Zusicherung umfasst (BGE 136 II 187 E. 8.1; BGE 150 I 1 E. 4.1; BGE 148 II 233 E. 5.5.1; Urteil 2C_382/2025 vom 18. Februar 2026 E. 3.1; Urteil 1C_660/2024 vom 27. November 2025).

Das Gericht rügt zunächst, dass die Vorinstanz das Schreiben der Stadt Luzern vom 18. Februar 2020 zu Unrecht nicht berücksichtigt hat. In der Korrespondenz zwischen dem Beschwerdeführer und der Dienstabteilung Städtebau (März 2019 bis Februar 2020) hatte der Beschwerdeführer die Sicherheitsbedenken der beauftragten Firma und der Beratungsstelle für Unfallverhütung (BfU) vorgebracht. Die Dienstabteilung Städtebau äusserte Verständnis für die Sicherheitsbedenken, schlug im Schreiben vom 18. Februar 2020 konkret vor, die Verkleidung der Garage den BfU-Grundsätzen entsprechend zu projektieren, und ermunterte den Beschwerdeführer ausdrücklich, das Bauvorhaben anzupassen und entsprechende Pläne zur Genehmigung einzureichen.

Zwar anerkennt das Bundesgericht, dass es seitdem Sache des Beschwerdeführers gewesen wäre, tätig zu werden, und dass er die Fortdauer der formellen und materiellen Rechtswidrigkeit zu verantworten hat. Auch sei die Verfügung vom 12. Juni 2023 grundsätzlich nicht zu beanstanden. Indessen hätte die Stadt Luzern dem Beschwerdeführer unter Berücksichtigung des Austauschs nach dem 21. März 2019 und namentlich des Schreibens vom 18. Februar 2020 gestützt auf Treu und Glauben Gelegenheit geben müssen, innert der gesetzten Frist alternativ ein Projektänderungsgesuch einzureichen. Die vorbehaltlose Schützung der Anordnung durch die Vorinstanz verstösst daher gegen Art. 9 und Art. 5 Abs. 3 BV.

Die Open Legal Commentary zu Art. 9 BV bestätigt diesen Befund: Treu und Glauben verbietet widersprüchliches Verhalten und schützt das berechtigte Vertrauen in behördliche Zusicherungen. Die OLC zu Art. 5 Abs. 3 BV hebt hervor, dass das Legalitätsprinzip und das Gebot redlichen Handelns die Behörde zu kohärentem Verhalten verpflichten -- wer eine Projektänderung aktiv vorgeschlagen und ermuntert hat, kann später nicht so tun, als gebe es diese Option nicht.

Dispositiv (E. 3)

Art. 107 Abs. 2 BGG (SR 173.110) «Heisst das Bundesgericht die Beschwerde gut, so entscheidet es in der Sache selbst oder weist diese zu neuer Beurteilung an die Vorinstanz zurück. Es kann die Sache auch an die Behörde zurückweisen, die als erste Instanz entschieden hat.»

Das Bundesgericht entscheidet reformatorisch (Art. 107 Abs. 2 BGG). Es hebt das angefochtene Urteil auf und ändert die Verfügung vom 12. Juni 2023 in den Absätzen 2 und 4 dahingehend ab, dass dem Beschwerdeführer als Alternative zur Vollendung des genehmigten Bauvorhabens die Einreichung eines Projektänderungsgesuchs (betreffend das Rankgerüst) bis spätestens 30. November 2026 eröffnet wird. Im Übrigen wird die Verfügung bestätigt. Der Beschwerdeführer gilt als obsiegend; es werden keine Gerichtskosten erhoben, und der Kanton Luzern hat ihm eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.-- zu bezahlen.

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil steht in der Tradition der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum Vertrauensschutz im Verwaltungsverfahren (BGE 136 II 187; BGE 150 I 1; BGE 148 II 233) und präzisiert diese für den Bereich des baurechtlichen Vollstreckungsverfahrens.

Präzisierung der Grenzen der Anfechtbarkeit von Vollstreckungsverfügungen: Das Urteil bestätigt die in BGE 151 II 850 E. 3.4 aufgestellte Regel, dass im Vollstreckungsverfahren grundsätzlich nur Mängel geltend gemacht werden können, die im Vollstreckungsentscheid selbst begründet sind. Die Rechtswidrigkeit der Sachverfügung kann nicht mehr nachträglich gerügt werden. Ebenso bestätigt es die Qualifikation der Vollstreckungsverfügung als Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG (vgl. BGE 150 II 566 E. 2.2.2; Urteil 1C_259/2024 vom 20. März 2025 E. 1.2).

Neue Akzentsetzung beim Vertrauensschutz: Über die blosse Bestätigung der bisherigen Praxis hinaus geht die Erkenntnis, dass die Behörde im Vollstreckungsverfahren gestützt auf Treu und Glauben verpflichtet sein kann, der Bauherrschaft eine alternative Vorgehensmöglichkeit (hier: Projektänderungsgesuch) zu eröffnen, wenn sie zuvor selbst eine solche Möglichkeit vorgeschlagen und ermuntert hat. Das Gericht dehnt damit den Vertrauensschutzgedanken auf eine konkrete prozessuale Mitwirkungspflicht der Behörde im Vollstreckungsverfahren aus. Dies bedeutet eine Präzisierung der bisherigen Rechtsprechung, die den Vertrauensschutz im Baurecht primär als Schutz vor widersprüchlichem behördlichem Verhalten im Bewilligungsverfahren verortete, nun aber auch im Vollstreckungsverfahren anwendet.

Sachverhaltsaufklärungspflicht im Berufungsverfahren: Das Bundesgericht ergänzt den Sachverhalt von Amtes wegen (Art. 105 Abs. 2 BGG), indem es das von der Vorinstanz nicht berücksichtigte Schreiben vom 18. Februar 2020 in die Würdigung einbezieht. Dies illustriert die Pflicht des Bundesgerichts zur Sachverhaltsaufklärung, wenn die Vorinstanz den Sachverhalt offensichtlich unvollständig festgestellt hat.

Fazit

Das Urteil 1C_186/2025 verdeutlicht, dass auch im baurechtlichen Vollstreckungsverfahren der Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 9 und Art. 5 Abs. 3 BV) greift: Hat die Behörde der Bauherrschaft zuvor signalisiert, dass eine Projektänderung möglich und erwünscht sei, muss sie dies bei der Vollstreckung konsistent berücksichtigen und die Alternative offen halten. Die Rüge der materiellen Rechtswidrigkeit der Sachverfügung bleibt im Vollstreckungsverfahren jedoch grundsätzlich unzulässig, soweit nicht unverzichtbare Grundrechte oder die Nichtigkeit des Entscheids betroffen sind. Das Urteil setzt einen klaren Akzent für die behördliche Mitwirkungspflicht im Vollstreckungsverfahren und schützt das berechtigte Vertrauen der Bauherrschaft in den Fortbestand einer zuvor eröffneten projektualen Gestaltungsmöglichkeit.