Executive Summary

• Kernpunkt: Rückzonung eines Grundstücksteils in der Gemeinde Schwarzenberg aufgrund überdimensionierter Bauzonen; Beschwerdeführende machen rechtliches Gehör, Gleichbehandlung und Verhältnismässigkeit geltend.
• Entscheidung: Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab; die Rückzonung in die Landwirtschaftszone ist bundesrechtlich nicht zu beanstanden.
• Bedeutung: Bestätigt die Luzerner Rückzonungsstrategie und deren Kriterien (insb. Stichdatum Ende 2018) als bundesrechtskonform; präzisiert, dass bei deutlich verfehltem Zielwert auf keine Parzelle verzichtet werden kann und der Regierungsrat bei illegalen Bauzonen ohne «wichtige Gründe» im Sinne von § 20 Abs. 3 PBG/LU korrigierend eingreifen darf.

Sachverhalt

Die Gemeinde Schwarzenberg (Kanton Luzern) wies gemäss Erhebungen des Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartements (BUWD) ca. 5,1 ha überdimensionierte Bauzonen auf. Im Rahmen der Gesamtrevision der Ortsplanung beschlossen die Stimmberechtigten am 6. Juli 2022 eine Revision, bei der sie sich gegen die Rückzonung des Grundstücks Nr. 1263 aussprachen. Der Regierungsrat genehmigte die Revision gleichwohl am 31. Oktober 2023 und ordnete die Rückzonung mehrerer Grundstücke an, darunter einen ca. 1'500 m² grossen, unüberbauten Teil des Grundstücks Nr. 1263 östlich der äusseren Schwandenstrasse. Das Kantonsgericht Luzern wies die Beschwerde der Eigentümerschaft ab.

Erwägungen

Rechtliches Gehör (Art. 29 BV, Art. 6 EMRK)

Die Beschwerdeführenden rügten eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör durch die Verweigerung eines Augenscheins und einer mündlichen, öffentlichen Verhandlung.

Das Bundesgericht hielt fest, dass keine allgemeine Pflicht zur Abnahme aller angebotenen Beweise besteht. Eine Behörde darf in antizipierter Beweiswürdigung auf weitere Beweiserhebungen verzichten, wenn sie sich bereits eine Überzeugung bilden konnte und ohne Willkür annehmen darf, diese werde durch weitere Beweise nicht erschüttert (BGE 144 II 427 E. 3.1.3; 141 I 60 E. 3.3). Ein Augenschein ist nur zwingend, wenn sich die tatsächlichen Verhältnisse auf andere Weise nicht abklären lassen. Vorliegend ergab sich der rechtserhebliche Sachverhalt hinlänglich aus den Akten und Plänen, weshalb der Verzicht nicht willkürlich war.

Hinsichtlich der mündlichen Verhandlung nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK prüfte das Bundesgericht, ob ein «zivilrechtlicher Anspruch» im Sinne dieser Bestimmung vorliegt, was die Vorinstanz bejahte. Das Bundesgericht bestätigte, dass bauplanungsrechtliche Massnahmen mit direkten Auswirkungen auf Eigentumsrechte unter Art. 6 Ziff. 1 EMRK fallen (BGE 122 I 294 E. 3d und 3e). Eine mündliche Verhandlung ist jedoch nicht absolut erforderlich: Sie kann unterbleiben, wenn die Sache aufgrund der Akten und schriftlichen Parteivorbringen beurteilt werden kann, keine Tatfragen der Beweiswürdigung offen sind oder reine Rechtsfragen im Streit stehen (BGE 147 I 153 E. 3.5.1; EGMR, Ramos Nunes de Carvalho e Sá gegen Portugal, 6. November 2018, §§ 190 f.). Vorliegend handelte es sich um eine reine Rechtsfrage — die Rückzonung gestützt auf Art. 15 Abs. 2 RPG —, weshalb der Verzicht auf eine mündliche Verhandlung zulässig war.

Art. 6 Ziff. 1 EMRK (SR 0.101) Kommentierung auf glossagens.ch

«Jede Person hat ein Recht darauf, dass über Streitigkeiten in Bezug auf ihre zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen oder über eine gegen sie erhobene strafrechtliche Anklage von einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht in einem fairen Verfahren, öffentlich und innerhalb angemessener Frist verhandelt wird.»

Rückzonungsgebot (Art. 15 RPG)

Das zentrale Rechtsproblem betraf die bundesrechtliche Pflicht zur Reduktion überdimensionierter Bauzonen nach Art. 15 Abs. 2 RPG.

Art. 15 Abs. 1 und 2 RPG (SR 700) «Die Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen. Überdimensionierte Bauzonen sind zu reduzieren.»

Das Bundesgericht bestätigte die kantonale Rückzonungsstrategie des Kantons Luzern (KRP2015, Schlussbericht BUWD 2020). Diese sieht vor, dass eine Rückzonungspflicht erst bei Überdimensionierung auch im hohen Wachstumsszenario (inkl. 3 % Berechnungsunschärfe) angenommen wird. Als Kriterien für die Zweckmässigkeit dienen die unüberbaute Bauzonenfläche, die Lage in der Gemeinde und in der Bauzone, die Erschliessung nach Art. 19 RPG und die ÖV-Anbindung. Für die Verhältnismässigkeit werden die Dauer der Einzonung, bestehende Gestaltungs- oder Bebauungspläne sowie Bauabsichten (Stichdatum Ende 2018) berücksichtigt.

Die Beschwerdeführenden wandten ein, dass die Grundstücke Nrn. 1436-1439 statt ihres Grundstücks hätten rückgezont werden müssen. Das Bundesgericht verwies darauf, dass es die Beschwerdeführenden bereits im Urteil 1C_625/2023 als nicht beschwerdelegitimiert erklärt hatte, weil kein Konkurrenzverhältnis bestehe. Zudem gilt: Bei überdimensionierten Bauzonen führt die zusätzliche Rückzonung einzelner Parzellen nicht zum Verzicht auf die Rückzonung an anderer Stelle (1C_588/2023, 1C_593/2023, 1C_602/2023 E. 9.2.3).

Rechtsgleichheit (Art. 8 BV)

Die Beschwerdeführenden rügten eine Ungleichbehandlung, da beide Grundstücksteile östlich der Strasse gleich behandelt werden müssten.

Art. 8 Abs. 1 BV (SR 101) Kommentierung auf glossagens.ch

«Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.»

Das Bundesgericht hielt fest, dass der Grundsatz rechtsgleicher Behandlung im Planungsrecht nur abgeschwächte Bedeutung hat. Parzellen ähnlicher Lage dürfen verschieden behandelt werden, sofern sachgerechte Gründe vorliegen und die Unterscheidung nicht willkürlich ist (BGE 121 I 245 E. 63/bb). Der in der Bauzone verbleibende Grundstücksteil liegt näher an der Schwandenstrasse und den bestehenden Bauten und schliesst unmittelbar an die Bauzone an — eine differente Behandlung ist somit nicht willkürlich.

Demokratische Rechte und Gemeindeautonomie

Die Beschwerdeführenden machten geltend, die Gemeindeversammlung habe die Rückzonung abgelehnt, und der Regierungsrat habe ohne wichtige Gründe direkt in die Landwirtschaftszone zugewiesen. Das Bundesgericht stellte klar, dass nach § 20 Abs. 3 PBG/LU Änderungen im Hinblick auf die Rechtmässigkeit (im Gegensatz zur Zweckmässigkeit) grundsätzlich zulässig sind, auch ohne wichtigen Grund. Da die Rückzonungen deutlich hinter dem Zielwert (5,1 ha) zurückblieben (nur 3,7 ha zurückgezont), durfte auf keine Parzelle verzichtet werden. Ein Verbleiben in der Bauzone würde dem bundesrechtlichen Auftrag von Art. 15 Abs. 2 RPG widersprechen.

Verhältnismässigkeit der Rückzonung

Das Bundesgericht bestätigte die Verhältnismässigkeit der Rückzonung. Der strittige Grundstücksteil war über 15 Jahre der Bauzone zugeordnet und nicht bebaut worden. Konkrete Bauabsichten bestanden nicht, da bis zum Stichdatum Ende 2018 kein Baugesuch eingereicht wurde. Der Gestaltungsplan von 1994 war gemäss § 80 Abs. 1 PBG/LU erloschen, da mit den Bauarbeiten nicht innert fünf Jahren begonnen wurde. Die damals getätigten Erschliessungsmassnahmen können aufgrund der grossen zeitlichen Distanz nicht als Zusicherung zum Fortbestand der Bauzone gelten.

Die Berufung auf die Siedlungsbegrenzungslinie A des Regionalen Teilrichtplans LuzernPlus scheiterte, weil der bundesrechtliche Rückzonungsauftrag nach Art. 15 Abs. 2 RPG dem regionalen Teilrichtplan vorgeht und sich die Verhältnisse mit der RPG-Revision 2012 erheblich geändert haben.

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil bestätigt und präzisiert die bereits im Sammelurteil 1C_588/2023, 1C_593/2023, 1C_602/2023 (vom 22. August 2024) etablierte Rechtsprechung zur Luzerner Rückzonungsstrategie. Es schliesst sich insbesondere folgenden Grundsätzen an:

• Rückzonungsgebot: Überdimensionierte Bauzonen müssen nach Art. 15 Abs. 2 RPG reduziert werden; dies ist ein zwingender bundesrechtlicher Auftrag (Bestätigung von BGE 140 II 25 E. 4.3).
• Kantonale Strategie: Die Luzerner Kriterien — insbesondere das Stichdatum Ende 2018 für Bauabsichten — sind bundesrechtskonform (1C_588/2023 E. 8.3).
• Kein Gleichbehandlung im Unrecht: Ein Anspruch darauf, aufgrund illegaler Bauzonen gleichgestellt zu werden, besteht mangels ständiger rechtswidriger Praxis nicht (1C_588/2023 E. 9.2.3).
• Zielwertunterschreitung: Wenn die Rückzonungen deutlich hinter dem Zielwert zurückbleiben, kann auf keine Parzelle verzichtet werden (1C_588/2023 E. 11.4).
• Rechtliches Gehör bei Rückzonungen: Der Verzicht auf Augenschein und mündliche Verhandlung ist zulässig, wenn der Sachverhalt aus den Akten erhellt und reine Rechtsfragen zu beurteilen sind (Bestätigung von 1C_125/2024 E. 4; 1C_488/2021 E. 2.5).
• Genehmigungskompetenz: Der Regierungsrat darf bei illegalen Bauzonen rechtmässigkeitsbedingt korrigierend eingreifen, ohne dass «wichtige Gründe» im Sinne von § 20 Abs. 3 PBG/LU erforderlich sind (Bestätigung von 1C_588/2023 E. 10.4).

Neu präzisiert wird, dass Gestaltungspläne, die vor über 20 Jahren erstellt wurden und bei denen die Baufrist abgelaufen ist, kein Gewicht für die Verhältnismässigkeit der Rückzonung beanspruchen können, und dass die Siedlungsbegrenzungslinie eines Regionalen Teilrichtplans dem bundesrechtlichen Rückzonungsauftrag weichen muss.

Fazit

Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab und bestätigt die Rechtmässigkeit der Rückzonung. Das Urteil unterstreicht den Vorrang des bundesrechtlichen Rückzonungsgebots nach Art. 15 Abs. 2 RPG gegenüber kommunalen Autonomieinteressen und regionalen Planungsvorgaben. Die Luzerner Kriterien für Zweckmässigkeit und Verhältnismässigkeit von Rückzonungen — insbesondere das Stichdatum Ende 2018 für Bauabsichten — werden erneut als bundesrechtskonform bestätigt. Grundeigentümer können sich weder auf abgelaufene Gestaltungspläne noch auf die Siedlungsbegrenzungslinie eines Teilrichtplans berufen, um eine Rückzonung abzuwenden, solange die Bauzonen deutlich überdimensioniert sind.