Executive Summary

• Kernpunkt: Rückzonung zweier Grundstücke in Schwarzenberg LU von der Wohn- in die Landwirtschaftszone ist rechtmässig; die Vorgaben von Art. 15 Abs. 2 RPG sind auch bei nur teilweise erfüllten Zweckmässigkeitskriterien durchsetzbar.
• Entscheidung: Die Beschwerde der Grundeigentümerin wird abgewiesen; die Rückzonung bleibt bestehen.
• Bedeutung: Präzisierung der Baulücken-Dogmatik bei Rückzonungen — auch Grundstücke in zweiter Bautiefe können rückgezont werden, wenn die umgebende Bebauung nicht dicht genug für einen Baulückencharakter ist und die Gesamtschau der Zweckmässigkeitskriterien die Rückzonung trägt.

Sachverhalt

Die A.________ AG ist Eigentümerin der Grundstücke Nrn. 1301 (1'121 m2) und 1372 (1'120 m2) im Gebiet Würzemoos im Ortsteil Eigenthal der Gemeinde Schwarzenberg LU. Die Gemeinde weist gemäss den Erhebungen des BUWD des Kantons Luzern ca. 5,1 ha überdimensionierte Bauzonen auf. Mit Urnenabstimmung vom 6. Juli 2022 beschlossen die Stimmberechtigten eine Gesamtrevision der Ortsplanung, sprachen sich jedoch gegen die Rückzonung der streitigen Grundstücke aus und hiessen die Einsprache der A.________ AG gut. Der Regierungsrat genehmigte die Gesamtrevision am 31. Oktober 2023 und ordnete zusätzlich die Rückzonung der Grundstücke Nrn. 1301 und 1372 von der Wohnzone in die Landwirtschaftszone an. Das Kantonsgericht Luzern wies die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab. Dagegen richtet sich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht.

Erwägungen

Zulässigkeit und Kognition (E. 1-2)

Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde ein, soweit sie sich gegen die Rückzonung richtet. Nicht einzutreten ist auf den Eventualantrag betreffend materielle Enteignung, da entsprechende Ansprüche im dafür vorgesehenen Verfahren vor der kantonalen Schätzungskommission geltend zu machen sind. Bundesrecht wird von Amtes wegen angewendet (Art. 95 lit. a, Art. 106 Abs. 1 BGG), während Grundrechtsverletzungen — einschliesslich willkürlicher Anwendung kantonalen Rechts — qualifiziert zu begründen sind (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 139 I 229 E. 2.2).

Rechtlicher Rahmen: Art. 15 RPG und kantonale Rückzonungsstrategie (E. 3)

Bundesrechtliche Vorgaben

Das Bundesgericht hält fest, dass zu gross bemessene Bauzonen bereits vor der RPG-Revision 2012 bundesrechtswidrig waren und redimensioniert werden mussten (BGE 140 II 25 E. 4.3; BGE 117 Ia 302 E. 4b). Der Gesetzgeber hat dies mit der Revision in Art. 15 Abs. 2 RPG ausdrücklich festgeschrieben:

Art. 15 RPG (SR 700) «1 Die Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen. 2 Überdimensionierte Bauzonen sind zu reduzieren. 3 Lage und Grösse der Bauzonen sind über die Gemeindegrenzen hinaus abzustimmen; dabei sind die Ziele und Grundsätze der Raumplanung zu befolgen. Insbesondere sind die Fruchtfolgeflächen zu erhalten sowie Natur und Landschaft zu schonen.»

Das Konzentrationsgebot verlangt, dass möglichst zusammenhängende, vom umliegenden Nichtbaugebiet klar abgegrenzte und auf das Notwendige beschränkte Bauzonen ausgeschieden werden; isolierte Kleinbauzonen sind zu vermeiden (BGE 119 Ia 300 E. 3b; BGE 118 Ia 446 E. 2c; BGE 116 Ia 335 E. 4a). Der Kanton hat in der Richtplanung aufzuzeigen, wie die Bauzonen den Anforderungen von Art. 15 RPG entsprechen (Art. 8a Abs. 1 lit. d RPG).

Kantonale Rückzonungsstrategie

Der Kanton Luzern hat im Richtplan die Koordinationsaufgaben S1-8 und S1-9 umgesetzt und durch den Schlussbericht des BUWD vom 30. Januar 2020 konkretisiert (vgl. BGer 1C_588/2023 vom 22. August 2024). Die Strategie unterscheidet Kriterien der raumplanerischen Zweckmässigkeit (unüberbaute Bauzonenfläche, periphere Lage innerhalb der Gemeinde, Lage in der Bauzone, fehlende Erschliessung, ÖV-Erschliessung, erschwerte Bebaubarkeit) und der Verhältnismässigkeit (Bauzonendauer, Gestaltungs-/Bebauungsplan, Bauabsichten). Diese Kriterien sind nicht kumulativ, sondern im Rahmen einer Gesamtbetrachtung zu gewichten.

Sachverhaltsrügen (E. 4-6)

Die Rüge der Beschwerdeführerin, das Kantonsgericht habe den Sachverhalt unvollständig festgestellt, weil es den Umstand nicht erwähnt habe, dass der Gemeinderat gegen die Rückzonung gewesen sei, geht ins Leere: Die Gemeindeversammlung hatte die Rückzonung abgelehnt, und der Regierungsrat hat sie angeordnet — dieser Umstand ist nicht entscheiderheblich.

Die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs wegen ungenügender Befassung mit Art. 1 Abs. 1 RPG wird zurückgewiesen, da das Kantonsgericht sehr wohl die Beziehung zwischen dem Grundsatz der haushälterischen Bodennutzung und Art. 15 Abs. 2 RPG thematisiert hat (E. 4.2 und 6.2.4 des kantonsgerichtlichen Entscheids).

Die Beschwerdeführerin wirft dem Kantonsgericht eine Verletzung der Untersuchungspflicht vor, weil es die Wohnungsnot im Raum Luzern nicht berücksichtigt habe. Das Bundesgericht hält dem entgegen, dass Schwarzenberg gemäss kantonalem Richtplan als ländliche Gemeinde ausserhalb der Hauptentwicklungs- und Nebenachsen qualifiziert ist, was durch den von der Beschwerdeführerin selbst betonten Erholungs- und Tourismuscharakter Eigenthals gerade bestätigt wird. Die Einwohnerzahlen (1'686 per Ende 2014, 1'792 per Ende 2023) zeigen keine Überschreitung der Wachstumsrate von 0,4 %. Das Rückzonungsziel von 5,1 ha ist somit nicht zu beanstanden; tatsächlich wurden nur 3,7 ha rückgezont.

Zweckmässigkeit der Rückzonung (E. 7)

Periphere Lage (E. 7.2)

Das Bundesgericht bestätigt die Würdigung der Vorinstanz, dass Eigenthal mit 2,5 km Luftlinie peripher zum Hauptortsteil Schwarzenberg Dorf liegt, in dem sich die Versorgungs- und öffentlichen Einrichtungen befinden. Der Umstand, dass Eigenthal touristisch geprägt ist (Wandern, Langlauf, Hotels, Ferienhaussiedlung), rechtfertigt im Gegenteil eine Reduktion der allgemeinen Wohnzone, da Erholungsgebiete auf intakte Landschaften angewiesen sind.

Lage in der Bauzone und Baulücken-Dogmatik (E. 7.3)

Der zentrale Streitpunkt betrifft die Frage, ob die Grundstücke Nrn. 1301 und 1372 eine Baulücke darstellen, die von der Rückzonung ausgenommen werden sollte. Das Bundesgericht bejaht dies verneinend und stellt auf die bundesgerichtliche Baulücken-Definition ab:

Baulücken sind einzelne unüberbaute Parzellen, die unmittelbar an das überbaute Land angrenzen, in der Regel bereits erschlossen sind und eine relativ geringe Fläche aufweisen. Die Nutzung der Baulücke wird vorwiegend von der sie umgebenden Überbauung geprägt; das unüberbaute Land muss zum geschlossenen Siedlungsbereich gehören, an der Siedlungsqualität teilhaben und von der bestehenden Überbauung so stark geprägt sein, dass sinnvollerweise nur die Aufnahme in die Bauzone in Frage kommt (BGE 132 II 218 E. 4.21).

Das Bundesgericht nimmt eine differenziertere Betrachtung vor: Die umliegende Bauzone ist relativ schmal (nördlich und südlich nur jeweils eine Grundstücktiefe), weist eine geringe Überbauungsziffer von 0,22 auf und besteht aus locker verteilten Einfamilienhäusern mit Grünflächen. Die Bauten auf den Parzellen Nrn. 281 und 282 fallen aufgrund ihrer geringen Grösse und der Lage am Waldrand optisch wenig ins Gewicht, sodass der Eindruck einer grossen, weitgehend unüberbauten Grünfläche entsteht.

Keine Baulücke trotz zweiter Bautiefe

Besonders beachtlich ist die Erwägung zu den Grundstücken in dritter Bautiefe (Parzellen Nrn. 277 und 282), die direkt an den Wald grenzen und nicht rückgezont wurden. Das Bundesgericht anerkennt, dass eine Rückzonung dieser Parzellen raumplanerisch zweckmässiger gewesen wäre, da die streitigen Grundstücke dann nördlich an die Landwirtschaftszone angrenzen würden. Der Regierungsrat hat jedoch darauf abgestellt, dass die Parzellen am Waldrand weitgehend im Waldabstand liegen (§ 136 PBG/LU: 20 m, reduzierbar auf 15 m bzw. 10 m), was die Bebaubarkeit stark einschränkt. Dies schliesst nach Auffassung des Gerichts die Entstehung einer künftigen Baulücke aus: Aufgrund der stark eingeschränkten Bebaubarkeit der am Waldrand verbleibenden Grundstücke ist nicht zu erwarten, dass eine (wesentliche) Verdichtung der nördlichen Bebauung stattfindet, die einen Baulückencharakter der rückgezonten Parzellen begründen könnte.

Kleine Landwirtschaftszone im Baugebiet (E. 7.3.5)

Die Schaffung kleiner Landwirtschaftszonen innerhalb des Baugebiets ist zulässig, sofern ausreichende Gründe dafür bestehen. Das Trennungsgebot (Art. 1 Abs. 1 RPG) verlangt in erster Linie, dass Bauten und Anlagen auf die Bauzone beschränkt werden; dies ist hier gewährleistet. Auch das Gebot der haushälterischen Bodennutzung wird nicht verletzt, da die Rückzonung einer nicht als Baulücke zu qualifizierenden Parzelle die Bauzone reduziert.

ÖV-Erschliessung (E. 7.4)

Die ÖV-Erschliessung mit 18 Kurspaaren von Montag bis Freitag entspricht lediglich der Angebotsstufe 2 (die zweitschlechteste von fünf Kategorien gemäss ÖVV/LU). Obwohl zwei Postautolinien ins Eigenthal führen, verkehrt die direkte Linie 71 ausserhalb der Wochenenden und Schulferien nur im Zweistundentakt mit 5 Kursen nach Luzern. Die ÖV-Erschliessung spricht daher nicht gegen die Rückzonung.

Gesamtwürdigung und Siedlungsentwicklung nach innen (E. 7.5)

Das Bundesgericht unterstreicht, dass die Rückzonungskriterien nicht kumulativ zu erfüllen sind, sondern einer Gesamtschau unterliegen. Wenn keine oder zu wenige Parzellen sämtliche Kriterien erfüllen, muss auch die Rückzonung weiterer Parzellen in Erwägung gezogen werden, sofern deren Rückzonung raumplanerisch zweckmässig erscheint.

Zugleich präzisiert das Gericht einen wichtigen Grundsatz: Die Siedlungsentwicklung nach innen (Art. 1 Abs. 2 lit. a bis RPG) und die Verdichtung bestehender Bauzonen rechtfertigen nicht das Festhalten an einer erkannten Bauzonenüberkapazität, sondern gebieten eine dichtere Besiedlung der im Sinne von Art. 15 Abs. 2 RPG bereinigten Bauzone. Die Siedlungsentwicklung nach innen soll nicht überall stattfinden, sondern dort, wo sie die erwünschte Ordnung der Besiedlung verwirklicht (Art. 1 Abs. 1 Satz 2 RPG). Der kantonale Richtplan lenkt das Wachstum in die Zentren und die Agglomeration Luzern, nicht in ländliche Gemeinden wie Schwarzenberg.

Verhältnismässigkeit und Vertrauensschutz (E. 8)

Die Rückzonung ist geeignet (Reduktion der Bauzone um 2'241 m2), erforderlich (keine mildere Massnahme ersichtlich) und zumutbar. Die Grundstücke befanden sich über 15 Jahre in der Bauzone, ohne überbaut zu werden. Bis zum Stichtag 31. Dezember 2018 wurde kein Baugesuch eingereicht. Der Fragebogen der Gemeinde von 2014, in dem die Beschwerdeführerin eine Überbauung bis 2022 signalisierte, stellte keine vertragliche Bauverpflichtung dar; der allgemeine Hinweis auf das Kaufrecht gemäss § 38 PBG/LU konnte nicht als Vertragsofferte verstanden werden.

Ein Härtefall wird verneint, da weder konkrete Bauabsichten noch ein Planungs- und Projektierungsaufwand dargelegt wurden, der durch die Rückzonung nutzlos geworden wäre. Auf das Urteil BGer 1C_588/2023 E. 8.3, 8.4 und 12.6 wird verwiesen, wonach dem Kriterium der Bauabsicht ohnehin nur beschränkte Bedeutung zukommt.

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil steht in der Kontinuität der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Redimensionierung überdimensionierter Bauzonen. Es bestätigt und präzisiert mehrere Grundlinien:

1. Bestätigung von BGE 140 II 25: Die Pflicht zur Reduktion überdimensionierter Bauzonen ist ein zentrales Anliegen des RPG, das mit der Revision 2012 in Art. 15 Abs. 2 RPG ausdrücklich gesetzlich verankert wurde.

2. Bestätigung und Weiterführung von BGer 1C_588/2023 vom 22. August 2024: Das Urteil übernimmt die kantonalen Rückzonungskriterien des Luzerner BUWD als mit Bundesrecht vereinbar und wendet sie auf die Gemeinde Schwarzenberg an. Ebenso wird die beschränkte Bedeutung des Bauabsichtenkriteriums bestätigt.

3. Präzisierung der Baulücken-Dogmatik nach BGE 132 II 218: Das Urteil präzisiert, dass auch Grundstücke in zweiter Bautiefe, die allseitig von der Bauzone umgeben sind, nicht zwingend als Baulücken zu qualifizieren sind. Entscheidend ist, ob der Eindruck eines geschlossenen Siedlungsgefüges entsteht. Bei einer geringen Überbauungsziffer (0,22), schmaler Bauzone und locker verteilter Bebauung mit Grünflächen kann eine Baulücke verneint werden. Die Einbettung in eine landschaftlich wertvolle Umgebung kann die Prägung durch die umgebende Überbauung überwiegen.

4. Neue Akzentsetzung bei der Siedlungsentwicklung nach innen: Das Gericht stellt klar, dass das Gebot der inneren Verdichtung (Art. 1 Abs. 2 lit. a bis RPG) nicht gegen eine Rückzonung instrumentalisiert werden kann. Die Verdichtung ist innerhalb der bereinigten Bauzone zu realisieren, nicht aber durch Beibehaltung von Überkapazitäten.

5. Parallelsache BGer 1C_301/2025 vom 30. Juli 2026: Dieses am Vortag ergangene Urteil betrifft dieselbe Gemeinde Schwarzenberg und dieselbe Rückzonungsstrategie, jedoch ein anderes Grundstück (Nr. 1263 im Ortsteil Schwarzenberg Dorf). Auch dort wird die Rückzonung bestätigt, wobei die Frage des Augenscheins thematisiert wird.

Fazit

Das Urteil 1C_260/2025 bekräftigt die Durchsetzungskraft von Art. 15 Abs. 2 RPG bei überdimensionierten Bauzonen. Es zeigt, dass die kantonale Rückzonungsstrategie des Kantons Luzern auch bei Grundstücken durchsetzbar ist, die nicht alle Zweckmässigkeitskriterien erfüllen, sofern die Gesamtschau eine ausreichende raumplanerische Rechtfertigung ergibt. Die dogmatisch bedeutsamste Aussage betrifft die Baulücken-Problematik: Das Gericht verneint einen Baulückencharakter bei Grundstücken, die zwar allseitig von der Bauzone umgeben sind, jedoch in einem Siedlungsgefüge mit geringer Dichte und starker landschaftlicher Prägung liegen. Zudem wird klargestellt, dass das Prinzip der Siedlungsentwicklung nach innen der Reduktion von Bauzonenüberkapazitäten nicht entgegensteht, sondern diese vielmehr ergänzt.