Executive Summary

• Kernpunkt: Der Kanton Thurgau setzte den Tarif für Pflegeleistungen von Angehörigen (§ 43a Abs. 3 TG KVV) auf Fr. 50.50/h fest — unter dem OKP-Beitrag von Fr. 52.60/h — und verletzte damit Art. 25a Abs. 5 KVG.
• Entscheidung: § 43a Abs. 3 TG KVV wird als bundesrechtswidrig aufgehoben; die Beschwerde gegen den Erlass des Grossen Rates (TG KVG/TG GG) ist verspätet und unzulässig; der RRB Nr. 640 ist kein Erlass im Sinne von Art. 82 lit. b BGG.
• Bedeutung: Erste oberstgerichtliche Bestätigung, dass der kantonale Tarif für Angehörigenpflege den bundesrechtlichen OKP-Mindestbeitrag von Fr. 52.60/h nicht unterschreiten darf — die derogatorische Kraft des Bundesrechts (Art. 49 BV) setzt eine absolute Untergrenze.
• Einordnung: Präzisierung der Rechtsprechung aus BGE 144 V 280 und BGE 147 V 450 sowie des Parallelentscheids 9C_710/2025; die Methode der Tariffestsetzung (Bottom-up) ist grundsätzlich zulässig, das Ergebnis muss aber kostendeckend sein.
• Verfahren: Die Verfahren 9C_721/2025 und 9C_722/2025 wurden vereinigt; die Sache betreffend RRB Nr. 640 wurde ans Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau überwiesen.

Sachverhalt

Die A.________ AG ist eine im Kanton Thurgau tätige, zugelassene Spitex-Organisation, die Grundpflegeleistungen durch bei ihr angestellte Angehörige von Pflegebedürftigen erbringt. B.________ ist deren Geschäftsführer und Teilhaber.

Der Grosse Rat des Kantons Thurgau beschloss am 7. Mai 2025 eine Änderung des thurgauischen Krankenversicherungsgesetzes (TG KVG) und des Gesundheitsgesetzes (TG GG). Nach unbenützter Referendumsfrist setzte der Regierungsrat diese Änderungen mit RRB Nr. 640 auf den 1. Januar 2026 (teilweise 1. Januar 2027) in Kraft. Mit RRB Nr. 664 vom 9. Dezember 2025 änderte der Regierungsrat die Krankenversicherungsverordnung (TG KVV) und setzte die Änderungen ebenfalls auf den 1. Januar 2026 in Kraft. Neu statuierter § 43a TG KVV regelt u.a. den Pflegetarif für Angehörigenpflege auf Fr. 50.50/h (Abs. 3).

Die Beschwerdeführer fochten sowohl den Beschluss des Grossen Rates als auch die beiden RRB mit einer gemeinsamen Beschwerde an. Das Bundesgericht eröffnete zwei getrennte Verfahren (9C_721/2025 und 9C_722/2025) und vereinigte diese.

Erwägungen

Eintretensvoraussetzungen (E. 1-2)

Das Bundesgericht vereinigte die Verfahren 9C_721/2025 und 9C_722/2025 (Art. 24 BZP i.V.m. Art. 71 BGG).

Anfechtungsobjekte und Zulässigkeit (E. 2.2-2.5): Der Beschluss des Grossen Rates vom 7. Mai 2025 (Änderung TG KVG/TG GG) ist ein Erlass im Sinne von Art. 82 lit. b BGG. Der RRB Nr. 640 (Inkraftsetzung) ist hingegen kein Erlass, sondern ein Einzelakt (Verfügungscharakter), der der Einzelaktanfechtung unterliegt und vor das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau gehört; darauf ist nicht einzutreten, und die Sache wird zuständigkeitshalber dorthin überwiesen (Art. 30 Abs. 2 BGG analog). Der RRB Nr. 664 (Änderung TG KVV) ist ein Erlass und zulässiges Anfechtungsobjekt.

Verspätung (E. 2.3.2): Die Beschwerde gegen den Beschluss des Grossen Rates vom 7. Mai 2025 ist verspätet (Fristablauf: 22. September 2025; Beschwerdeerhebung: 23. Dezember 2025).

Aktivlegitimation (E. 2.4): Die Beschwerdeführerin ist als zugelassene Spitex-Organisation von § 43a TG KVV (Pflegetarif für Angehörigenpflege) berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse. Die Beschwerde gegen andere Bestimmungen der TG KVV ist mangels Substanziierung unzulässig. B.________ ist als Geschäftsführer virtuell betroffen (Drohung des Verlusts seiner Stellung).

Sachprüfung und materielle Beurteilung (E. 3-5)

Massgebliches Bundesrecht

Das Bundesgericht prüft die Bundesrechtskonformität des kantonalen Erlasses frei (Art. 95 lit. a BGG, Art. 49 Abs. 1 BV), auferlegt sich aber Zurückhaltung im Hinblick auf Föderalismus und Verhältnismässigkeit (BGE 148 I 160 E. 2).

Restfinanzierungsregime nach Art. 25a KVG: Die OKP leistet einen Beitrag an Grundpflegeleistungen von Fr. 52.60/h (Art. 7a Abs. 1 lit. c KLV). Die versicherte Person trägt höchstens 20 % dieses Beitrags. Die Kantone regeln die Restfinanzierung (Art. 25a Abs. 5 Satz 2 KVG). Den Kantonen steht ein weiter Ermessensspielraum zu (BGE 144 V 280 E. 7.2).

Art. 25a Abs. 5 KVG (SR 832.10) Kommentierung auf glossagens.ch

«Der versicherten Person dürfen von den nicht von Sozialversicherungen gedeckten Pflegekosten höchstens 20 Prozent des höchsten vom Bundesrat festgesetzten Pflegebeitrages überwälzt werden. Die Kantone regeln die Restfinanzierung. Für die Festsetzung und Auszahlung der Restfinanzierung zuständig ist der Kanton, in dem die versicherte Person ihren Wohnsitz hat. Im Bereich der ambulanten Pflege gelten die Regeln der Restfinanzierung des Standortkantons des Leistungserbringers. Der Aufenthalt in einem Pflegeheim begründet keine neue Zuständigkeit. Kann der versicherten Person zum Zeitpunkt des Heimeintritts kein Pflegeheimplatz in geografischer Nähe in ihrem Wohnkanton zur Verfügung gestellt werden, so übernimmt der Wohnkanton die Restfinanzierung nach den Regeln des Standortkantons des Leistungserbringers. Diese Restfinanzierung und das Recht der versicherten Person zum Aufenthalt im betreffenden Pflegeheim sind für eine unbeschränkte Dauer gewährleistet.»

Wirtschaftlichkeitsgebot und Ermessensspielraum (E. 5.3.1): Das Bundesgericht bestätigt seine ständige Rechtsprechung: Die Kantone dürfen betragliche Höchstansätze normieren; sind diese jedoch im Einzelfall nicht kostendeckend, verletzen sie Art. 25a Abs. 5 Satz 2 KVG (BGE 144 V 280 E. 7.4.3). Ein Anspruch auf Vollkostenentschädigung besteht nicht (BGE 147 V 450 E. 4.1). Der Tarif muss aber die Kosten einer wirtschaftlichen Leistungserbringung decken.

Art. 32 Abs. 1 KVG (SR 832.10) Kommentierung auf glossagens.ch

«Die Leistungen nach den Artikeln 25–31 müssen wirksam, zweckmässig und wirtschaftlich sein. Die Wirksamkeit muss nach wissenschaftlichen Methoden nachgewiesen sein.»

Verfahrensrechtliche Rügen (E. 5.2)

Die Rügen gegen die Definition der «pflegenden Angehörigen» (§ 43a Abs. 1 und 2 TG KVV) werden als unbegründet erachtet: Eine Bundesrechtswidrigkeit (insbesondere Verletzung des Legalitätsprinzips, Art. 5 Abs. 1 BV) wird nicht substanziiert geltend gemacht und ist auch nicht ersichtlich. Ebenso wenig ist erkennbar, weshalb es diskriminierend sein soll, dass der Tarif für Grundpflege durch Angehörige unabhängig vom Ausbildungsstand der pflegenden Person festgelegt wird.

Bundesrechtswidrigkeit von § 43a Abs. 3 TG KVV (E. 5.3-5.4)

Methodik der Tariffestsetzung (E. 5.4.2): Das Bundesgericht hält fest, dass es im Ermessen des Kantons liegt, mit welcher Methode er die Kosten einer wirtschaftlichen Leistungserbringung ermittelt. Die «Bottom-up-Methode» des Regierungsrates ist nicht per se bundesrechtswidrig. Ebenso wenig besteht eine bundesrechtliche Pflicht, die Kosten einer einzelnen Leistungserbringerin massgeblich sein zu lassen; die Berücksichtigung von effektiv angefallenen und transparent ausgewiesenen Kosten mehrerer Leistungserbringer ist sinnvoll, aber nicht bundesrechtlich zwingend vorgeschrieben.

Bundesrechtliche Untergrenze (E. 5.4.4): Das Bundesrecht differenziert nicht zwischen Angehörigenpflege und anderer Grundpflege (Art. 25a, Art. 7a Abs. 1 lit. c KLV). Art. 7a Abs. 1 lit. c KLV i.V.m. Art. 25a Abs. 1 und 4 KVG sowie Art. 33 lit. i KVV legen den OKP-Beitrag für ambulante Grundpflegeleistungen auf Fr. 52.60/h fest. Damit veranschlagt das Bundesrecht die Kosten für ambulante Grundpflege bei wirtschaftlicher Leistungserbringung auf mindestens Fr. 52.60/h. Diese Vorgabe begrenzt den kantonalen Ermessensspielraum (Art. 49 BV, derogatorische Kraft des Bundesrechts).

Indem der Regierungsrat den Tarif in § 43a Abs. 3 TG KVV auf lediglich Fr. 50.50/h festlegte — also unter dem bundesrechtlichen OKP-Beitrag —, verletzte er Bundesrecht. Ein Tarif, der unter dem bundesrechtlichen Mindestbeitrag der OKP liegt, kann die Kosten wirtschaftlicher Leistungserbringung nicht decken und ist mit Art. 25a Abs. 5 Satz 2 KVG unvereinbar.

Abgrenzung zum Parallelentscheid 9C_710/2025 (Kanton Glarus): Im Glarner Fall wurde ein Tarif von Fr. 61.40/h (Restfinanzierungsbeitrag Fr. 8.80/h) bestätigt, weil dieser den OKP-Beitrag von Fr. 52.60/h übersteigt und somit die bundesrechtliche Untergrenze einhält. Im Thurgauer Fall liegt der Gesamttarif von Fr. 50.50/h aber deutlich unter diesem Mindestbeitrag.

Ergebnis (E. 5.4.5)

§ 43a Abs. 3 TG KVV wird aufgehoben. Die Frage einer Übergangsfrist erübrigt sich. Nach Aufhebung richtet sich die Restfinanzierung nach den bisher geltenden Vorgaben von § 25 TG KVG. Der Regierungsrat kann eine neue, bundesrechtskonforme Regelung erlassen.

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil steht in der Tradition der ständigen Rechtsprechung zur Restfinanzierung der Pflegekosten (BGE 144 V 280; BGE 147 V 450; BGE 147 V 156; BGE 150 V 273) und präzisiert diese in mehreren Hinsichten:

1. Untergrenze des Tarifs: Erstmals entscheidet das Bundesgericht explizit, dass der kantonale Tarif für ambulante Grundpflege den bundesrechtlichen OKP-Beitrag von Fr. 52.60/h nicht unterschreiten darf. Dies ergibt sich zwar mittelbar bereits aus BGE 144 V 280 E. 7.4.3 (Kostendeckungsgebot) und BGE 147 V 450 E. 4.1 (kein Vollkostenanspruch, aber Deckung wirtschaftlicher Leistungserbringung), wurde aber bislang nicht in Bezug auf eine konkrete Unterschreitung des OKP-Beitrags ausgesprochen.

2. Methodenfreiheit: Bestätigung, dass die Methode der Tariffestsetzung (Bottom-up, Top-down, Quervergleich oder Kombination) im kantonalen Ermessen steht — in Übereinstimmung mit 9C_710/2025 E. 5.4.2 und 5.4.5.

3. Erlassqualität des Inkraftsetzungsbeschlusses: Präzisierung der Abgrenzung zwischen Erlass (Art. 82 lit. b BGG) und Verfügung bei kantonalen Inkraftsetzungsbeschlüssen — der RRB Nr. 640 ist kein Erlass, sondern ein Einzelakt (vgl. Urteil 2C_158/2012 E. 1; SVR 2025 KV Nr. 20, 9C_401/2024/9C_535/2024 E. 2.2.3.2).

4. Keine Diskriminierung bei Tariffestsetzung: Die unterschiedliche Entschädigung von Angehörigenpflege gegenüber regulärer Grundpflege ist nicht per se diskriminierend, solange die bundesrechtliche Untergrenze gewahrt bleibt.

Fazit

Das Bundesgericht hebt § 43a Abs. 3 TG KVV auf, weil der festgelegte Tarif von Fr. 50.50/h den bundesrechtlichen OKP-Beitrag von Fr. 52.60/h unterschreitet und damit die Kosten wirtschaftlicher Leistungserbringung nicht deckt. Die derogatorische Kraft des Bundesrechts (Art. 49 BV) setzt dem kantonalen Ermessensspielraum bei der Tariffestsetzung eine absolute Untergrenze. Die Methodik der Tarifberechnung (Bottom-up) ist grundsätzlich zulässig; das Ergebnis muss aber zwingend über dem bundesrechtlichen Mindestbeitrag liegen. Die Beschwerde gegen den Beschluss des Grossen Rates (Änderung TG KVG/TG GG) ist verspätet; der RRB Nr. 640 wird ans Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau überwiesen.