Executive Summary

• Kernpunkt: Das Bundesgericht bestätigt, dass die PostCom modo legislatoris für die Beurteilung der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit von Unternehmensübernahmen durch die Post zuständig ist und der Konkurrentin im aufsichtsrechtlichen Verfahren Parteistellung zusteht.
• Entscheidung: Die Beschwerde der Post CH AG wird abgewiesen. Der angefochtene Rückweisungsentscheid des Bundesverwaltungsgerichts erweist sich als bundesrechtskonform, wobei der Beschwerdegegnerin im Verfahren vor der PostCom die Parteistellung einzuräumen ist.
• Bedeutung: Erstmals verneint das Bundesgericht eine Auffangaufsichtszuständigkeit des Bundesrats über die privatwirtschaftliche Tätigkeit der Post und weist die Zuständigkeit für die Rechtskontrolle von Übernahmen im Rahmen von Art. 3 Abs. 1 lit. a POG der PostCom zu. Zudem wird der Grundsatz der Wettbewerbsneutralität als ausreichende Grundlage für die Parteistellung von Konkurrenten im Aufsichtsbeschwerdeverfahren anerkannt.
• Praxisrelevanz: Konkurrenten der Post können sich im Aufsichtsbeschwerdeverfahren vor der PostCom auf die Verletzung von Art. 94 BV (Wettbewerbsneutralität) berufen. Das Prüfprogramm umfasst die formell-gesetzliche Grundlage, das öffentliche Interesse und die Verhältnismässigkeit der Übernahme (jeweils nach Massgabe von Art. 5 Abs. 2 BV), nicht aber einen Schutz vor Konkurrenz als solcher.
• Rechtsfolge: Die Sache wird zur materiellen Beurteilung an die PostCom zurückgewiesen, welche der Beschwerdegegnerin Parteistellung einzuräumen hat.

Sachverhalt

Die A.________ AG ist im Bereich der analogen und digitalen Aussenwerbung tätig. Mit Wirkung ab 1. Juli 2021 übernahm die Post CH AG die B.________ AG, welche im Bereich der digitalen Aussenwerbung tätig ist und damit direkte Konkurrentin der A.________ AG wurde. Die A.________ AG und der Verein C.________ reichten bei der PostCom eine Aufsichtsbeschwerde ein und beantragten unter anderem die Rückgängigmachung der Übernahme oder die Anordnung von Massnahmen gegen Wettbewerbsverzerrungen. Sie machten geltend, die Übernahme verletze das Quersubventionierungsverbot, entbehre der gesetzlichen Grundlage und führe zu einer impliziten Staatsgarantie.

Die PostCom trat am 16. Juni 2022 auf die Anträge nicht ein. Sie war ausschliesslich für die Überwachung des Quersubventionierungsverbots zuständig und verneinte die Parteistellung der A.________ AG im Übrigen. Das Bundesverwaltungsgericht hiess die Beschwerde der A.________ AG gut, hob die Verfügung der PostCom auf und wies die Angelegenheit zur Neubeurteilung zurück. Es bejahte sowohl die Zuständigkeit der PostCom für die umfassende Überprüfung der Zulässigkeit der Übernahme als auch die Beziehungsnähe der A.________ AG als Konkurrentin. Die Post CH AG zieht das Urteil ans Bundesgericht weiter.

Erwägungen

Zulässigkeit

Das Bundesgericht bestätigt die Zulässigkeit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (E. 1). Der angefochtene Entscheid stellt einen selbständig eröffneten Zwischenentscheid über die Zuständigkeit dar, gegen den die Beschwerde zulässig ist (Art. 92 BGG). Die Beschwerdeführerin ist durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung (Art. 89 Abs. 1 BGG).

Zuständigkeit der PostCom modo legislatoris

Ausgangslage und Gesetzeslücke

Das Bundesgericht stellt fest, dass für die Beurteilung der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Übernahme der B.________ AG durch die Post weder die PostCom, noch das BAKOM, noch die WEKO eine ausdrückliche gesetzliche Zuständigkeit aufweisen (E. 3.5). Der Katalog der Aufgaben der PostCom in Art. 22 Abs. 2 PG ist abschliessend und enthält nicht die Prüfung verfassungsrechtlicher Fragen der privatwirtschaftlichen Tätigkeit. Das BAKOM ist offensichtlich nicht zuständig (Art. 63 VPG), und die WEKO hat keine Zuständigkeit für die verfassungsrechtliche Beurteilung von Unternehmensübernahmen (E. 3.5.3).

Keine Auffangaufsichtszuständigkeit des Bundesrats

Die Beschwerdeführerin macht geltend, Art. 12 POG weise dem Bundesrat den Vollzug und damit die Aufsicht über die Einhaltung von Art. 3 POG zu. Das Bundesgericht weist dies zurück (E. 3.6). Weder die Materialien zum Postgesetz noch jene zum Postorganisationsgesetz enthalten einen Hinweis auf eine Auffangaufsichtszuständigkeit des Bundesrats. Art. 12 POG räumt dem Bundesrat lediglich die Verordnungskompetenz ein, nicht aber eine operative Rechtskontrolle von Unternehmensübernahmen (E. 3.6.2). Auch die Eignerstrategie nach Art. 7 POG begründet keine solche Zuständigkeit, da sie sich auf langfristige strategische Ziele für das Gesamtunternehmen bezieht, nicht auf operative Einzelfallentscheide (E. 3.6.3). Der Bundesrat selbst hat eine solche Aufsichtszuständigkeit nicht in Anspruch genommen, wie die Stellungnahme zur Motion Rechsteiner (21.4595) zeigt (E. 3.6.5). Schliesslich spräche gegen eine Zuständigkeit des Bundesrats, dass dessen Entscheide nicht an das Bundesverwaltungsgericht weitergezogen werden könnten (Art. 33 lit. a und b VGG), was die Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) beschränken würde (E. 3.6.6).

Art. 94 BV (SR 101) Kommentierung auf glossagens.ch

«1 Bund und Kantone halten sich an den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit. 2 Sie wahren die Interessen der schweizerischen Gesamtwirtschaft und tragen mit der privaten Wirtschaft zur Wohlfahrt und zur wirtschaftlichen Sicherheit der Bevölkerung bei. 3 Sie sorgen im Rahmen ihrer Zuständigkeiten für günstige Rahmenbedingungen für die private Wirtschaft. 4 Abweichungen vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit, insbesondere auch Massnahmen, die sich gegen den Wettbewerb richten, sind nur zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen oder durch kantonale Regalrechte begründet sind.»

Zuständigkeitszuweisung an die PostCom

Da keine ausdrückliche gesetzliche Zuständigkeit besteht, schliesst das Bundesgericht mit der Vorinstanz auf eine Gesetzeslücke, die modo legislatoris zu schliessen ist (E. 3.6 i.f.). Dabei überzeugt die Zuweisung der Zuständigkeit an die PostCom (E. 3.7): Der abschliessende Aufgabenkatalog von Art. 22 Abs. 2 PG steht einer modo-legislatoris-Zuweisung nicht entgegen, da der Gesetzgeber an die Problematik von Übernahmen durch die Post nicht gedacht hat (E. 3.7.3). Die PostCom eignet sich als zuständige Instanz, weil die Übernahme der B.________ AG unter den in Art. 3 Abs. 1 lit. a POG genannten Unternehmenszweck fallen soll und die PostCom bereits für die Überwachung der Marktordnung und des Quersubventionierungsverbots zuständig ist (E. 3.7.4). Zudem vermeidet diese Lösung eine Aufspaltung des Rechtswegs mit dem Risiko sich widersprechender Entscheide (E. 3.7.2). Entgegen der Beschwerdeführerin ist die PostCom nicht auf eine rein politische Interessenabwägung beschränkt, sondern führt eine Rechtskontrolle mit einem beschränkten Prüfprogramm durch (E. 3.7.2, 4.3.2).

Art. 3 Abs. 1 POG (SR 783.1) «Die Post bezweckt, im In- und Ausland folgende Dienste zu erbringen: a. Beförderung von Postsendungen und Stückgütern in standardisierten Behältnissen sowie damit zusammenhängende Dienstleistungen; b. folgende Finanzdienstleistungen: 1. Dienstleistungen des Zahlungsverkehrs, 2. Entgegennahmen von Kundengeldern, 3. Konto- und damit zusammenhängende Dienstleistungen, 4. Anlagen im eigenen Namen, 5. weitere Finanzdienstleistungen im Auftrag Dritter; c. Dienste im regionalen Personenverkehr sowie damit zusammenhängende Dienstleistungen.»

Art. 22 Abs. 1 und 2 PG (SR 783.0) «1 Die PostCom trifft die Entscheide und erlässt die Verfügungen, die nach diesem Gesetz und den Ausführungsbestimmungen in ihrer Kompetenz liegen. 2 Sie hat folgende Aufgaben: a. Sie registriert die Anbieterinnen (Art. 4 Abs. 1); b. Sie überwacht, ob die branchenüblichen Arbeitsbedingungen eingehalten werden und ob Verhandlungen über einen Gesamtarbeitsvertrag geführt werden (Art. 4 Abs. 3 Bst. b und c); c. Sie entscheidet bei Streitigkeiten über den Zugang zu Postfachanlagen und über das Bearbeiten von Adressdaten (Art. 6 und 7); d. Sie überwacht die Einhaltung der Informations- und Auskunftspflichten (Art. 9 und 23); e. Sie beaufsichtigt die Einhaltung des gesetzlichen Auftrages zur Grundversorgung (Art. 13-17); f. Sie macht Empfehlungen im Falle von geplanten Schliessungen und Verlegungen bedienter Zugangspunkte (Art. 14 Abs. 6); g. Sie stellt die Qualitätsprüfung der Grundversorgung mit Postdiensten sicher (Art. 15); h. Sie überwacht die Einhaltung der rechtlichen Vorgaben zu den Preisen in der Grundversorgung (Art. 92 Abs. 2 zweiter Satz der Bundesverfassung sowie Art. 16 Abs. 2 und 18 Abs. 3); i. Sie überwacht die Einhaltung des Quersubventionierungsverbotes (Art. 19); j. Sie sorgt für die Einrichtung der Schlichtungsstelle (Art. 29); k. Sie verfolgt und beurteilt Übertretungen (Art. 31); l. Sie beobachtet die Entwicklungen des Postmarktes im Hinblick auf eine vielfältige, preiswerte und qualitativ hochstehende Versorgung aller Landesteile; m. Sie schlägt dem Bundesrat gegebenenfalls geeignete Massnahmen zur Sicherstellung der Grundversorgung vor.»

Parteistellung der Konkurrentin im Aufsichtsbeschwerdeverfahren

Beziehungsnähe

Das Bundesgericht bejaht die Beziehungsnähe der Beschwerdegegnerin als Konkurrentin der B.________ AG (E. 4.2). Es legt den Fall analog zum BGE 138 I 378 (sog. Glarnersach): Wie dort die Kantonale Gebäudeversicherungsanstalt in den Wettbewerbsbereich expandierte, geht es hier darum, ob die Post mit der Übernahme der B.________ AG über das hinausgeht, was ihr an privatwirtschaftlicher Tätigkeit gestattet ist. Die Beschwerdegegnerin kann sich unter dem Aspekt der Wettbewerbsneutralität dagegen zur Wehr setzen, dass die übernommene Gesellschaft nicht den gleichen Wettbewerbsregeln unterworfen ist (E. 4.3.2). Dies begründet die erforderliche Beziehungsnähe für die Parteistellung im Aufsichtsbeschwerdeverfahren.

Schutzwürdiges Interesse

Das Bundesgericht prüft die Frage des schutzwürdigen Interesses der Beschwerdegegnerin eigenständig (E. 4.3). Die Beschwerdegegnerin kann geltend machen, die Übernahme verletze Art. 94 BV, weil sie nicht auf einer ausreichenden formell-gesetzlichen Grundlage beruht, nicht im öffentlichen Interesse liegt und unverhältnismässig ist. Da es nicht um einen Eingriff in die individualrechtliche Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) geht, beurteilen sich öffentliches Interesse und Verhältnismässigkeit nach Art. 5 Abs. 2 BV, nicht nach Art. 36 Abs. 2 und 3 BV (E. 4.3.2 i.V.m. BGE 138 I 378 E. 8). Die Beschwerdegegnerin kann sich nicht dagegen zur Wehr setzen, dass die Post als Konkurrentin auftritt, sondern nur dagegen, dass sie dabei Sonderrechte beansprucht, namentlich durch Verletzung des Quersubventionierungsverbots.

Art. 29a BV (SR 101) Kommentierung auf glossagens.ch

«Jede Person hat bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde. Bund und Kantone können durch Gesetz die richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen ausschliessen.»

Rechtsweggarantie

Zusätzlich zur Beziehungsnähe rechtfertigt die Rechtsweggarantie von Art. 29a BV die Einräumung der Parteistellung (E. 4.4). Der Beschwerdegegnerin steht kein zivil- oder wettbewerbsrechtliches Verfahren zur Verfügung, das eine Prüfung der geltend gemachten Vorbringen ermöglichen würde. Würde ihr die Parteistellung verweigert, bliebe ihr der Rechtsweg zur Prüfung dieser Fragen verschlossen, ohne dass ein Ausnahmefall im Sinne von Art. 29a Satz 2 BV vorläge (vgl. BGer 2D_53/2020 vom 31. März 2023 E. 3; BGE 149 I 146 E. 3).

Ergebnis

Die Beschwerde der Post CH AG wird in allen Punkten abgewiesen. Der vorinstanzliche Rückweisungsentscheid erweist sich als bundesrechtskonform. Der Beschwerdegegnerin ist im Verfahren vor der PostCom die Parteistellung einzuräumen. Die Sache wird zur materiellen Beurteilung an die PostCom zurückgewiesen.

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil steht in der Tradition der Rechtsprechung zur privatwirtschaftlichen Tätigkeit des Staates und zum Grundsatz der Wettbewerbsneutralität. Es baut auf folgenden Leitentscheiden auf:

BGE 138 I 378 (Glarnersach): Das Bundesgericht hielt fest, dass die privatwirtschaftliche Tätigkeit des Staates mit dem Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit (Art. 94 BV) vereinbar ist, sofern eine formell-gesetzliche Grundlage besteht, die Tätigkeit im öffentlichen Interesse liegt, verhältnismässig ist und der Grundsatz der Wettbewerbsneutralität gewahrt bleibt. Das Prüfprogramm für Übernahmen durch die Post entspricht genau diesen Voraussetzungen. In E. 4.3.2 nimmt das vorliegende Urteil explizit auf BGE 138 I 378 E. 8 Bezug, wonach sich öffentliches Interesse und Verhältnismässigkeit ausserhalb von Grundrechtseingriffen nach Art. 5 Abs. 2 BV beurteilen, nicht nach Art. 36 Abs. 2 und 3 BV.

BGer 2D_53/2020 (BGE 149 I 146): In diesem Fall zur Ausrichtung von Beiträgen aus Kurtaxenerträgen bejahte das Bundesgericht die Parteistellung eines Konkurrenten unter dem Grundsatz der Gleichbehandlung direkter Konkurrenten (Art. 27 BV) und der Wettbewerbsneutralität. Es wurde bestätigt, dass die Wirtschaftsfreiheit keinen Schutz vor Konkurrenz bietet, dass aber staatliche Sonderrechte beim wettbewerblichen Auftreten den Grundsatz der Wettbewerbsneutralität verletzen können. Das vorliegende Urteil überträgt diese Grundsätze auf die Post als bundesnahes Unternehmen.

Das Urteil präzisiert die Rechtsprechung in mehrfacher Hinsicht: (1) Es verneint erstmals ausdrücklich eine Auffangaufsichtszuständigkeit des Bundesrats über die privatwirtschaftliche Tätigkeit der Post und schliesst die Gesetzeslücke modo legislatoris durch Zuweisung an die PostCom. (2) Es stellt klar, dass der abschliessende Aufgabenkatalog von Art. 22 Abs. 2 PG einer modo-legislatoris-Zuständigkeitszuweisung nicht entgegensteht, wenn der Gesetzgeber die konkrete Problematik nicht bedacht hat. (3) Es anerkennt ausdrücklich, dass der Grundsatz der Wettbewerbsneutralität eine ausreichende Grundlage für die Beziehungsnähe von Konkurrenten im aufsichtsrechtlichen Verfahren bildet, ohne dass es einer speziellen wirtschaftspolitischen Regelung bedarf. (4) Es betont, dass bei der Überprüfung der Zulässigkeit von Übernahmen eine Rechtskontrolle mit beschränktem Prüfprogramm durchzuführen ist, keine umfassende Zweckmässigkeitskontrolle.

Fazit

Mit Urteil 2C_9/2025 vom 26. Mai 2026 weist das Bundesgericht die Beschwerde der Post CH AG gegen den Rückweisungsentscheid des Bundesverwaltungsgerichts ab. Das Gericht bestätigt, dass die PostCom modo legislatoris für die Beurteilung der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit von Unternehmensübernahmen durch die Post im Rahmen von Art. 3 Abs. 1 lit. a POG zuständig ist. Eine Auffangaufsichtszuständigkeit des Bundesrats besteht nicht. Der Konkurrentin der übernommenen Gesellschaft ist im aufsichtsrechtlichen Verfahren die Parteistellung einzuräumen, gestützt auf die Beziehungsnähe nach Massgabe des Grundsatzes der Wettbewerbsneutralität (Art. 94 BV) und die Rechtsweggarantie (Art. 29a BV). Das Prüfprogramm umfasst die formell-gesetzliche Grundlage, das öffentliche Interesse und die Verhältnismässigkeit der Übernahme, nicht aber einen Schutz vor Konkurrenz als solcher. Die Sache wird zur materiellen Beurteilung an die PostCom zurückgewiesen.