Executive Summary

• Kernpunkt: Ob Mitglieder eines kantonalen Steuerungskomitees (COPIL) für die Überarbeitung des Windenergie-Sektoralplans des Richtplans der Récusationspflicht unterliegen
• Entscheidung: Das Bundesgericht verneint dies: Da das COPIL keine Entscheidungskompetenz besitzt, sondern bloss eine Empfehlungsfunktion ausübt, fallen seine Mitglieder nicht unter die kantonale Récusationsnorm (Art. 21 Abs. 1 CPJA) und auch nicht unter Art. 29 Abs. 1 BV
• Bedeutung: Das Urteil präzisiert die Grenze zwischen vorbereitend-beratenden Organen und entscheidungsbefugten Behörden im Récusationsrecht. Beratungsorgane ohne Entscheidkompetenz unterliegen nicht den Ausstandsregeln, selbst wenn sie inhaltlich nah an der Sachentscheidung arbeiten
• Rechtsfolge: Der Rekurs wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist; keine Gerichtskosten und keine Parteientschädigung

Sachverhalt

Der Grosse Rat des Kantons Freiburg nahm am 5. September 2023 das Postulat 2022-GC-63 teilweise an, welches die Überarbeitung des Windenergie-Teils des Richtplans (Plan directeur cantonal, PDCant) verlangte. Das Postulat verlangte unter anderem die Schaffung eines Steuerungskomitees (COPIL éolien). Der Staatsrat setzte dieses Komitee durch Beschluss 2024-22 vom 16. Januar 2024 ein. Das COPIL hat unter anderem den Auftrag, dem Staatsrat zwei unabhängige und neutrale Experten zur Ernennung vorzuschlagen, notwendige Studien anzuordnen und die Standorte zu definieren, die in die Windenergieplanung aufgenommen werden sollen (Art. 3 des Beschlusses). Unter den ernannten Mitgliedern befinden sich A.________ (Staatsrat und Vorsteher der DEEF sowie Verwaltungsrat der Groupe E.________ SA), B.________ (Vertreter des Bundesamts für Raumentwicklung ARE) und C.________ (Direktor von D.________).

Acht Gemeinden (La Sonnaz, Vuisternens-devant-Romont, La Verrerie, Grangettes, Billens-Hennens, Sâles, Sorens und Siviriez) stellten ein Récusationsbegehren gegen diese drei Mitglieder beim Staatsrat. Dieser wies das Begehren am 28. Mai 2024 ab, im Wesentlichen mit der Begründung, das COPIL verfüge über keine Entscheidungskompetenz; es lege bloss Empfehlungen vor. Die Mitglieder unterlägen daher nicht der Récusationspflicht nach Art. 21 Abs. 1 CPJA.

Der Kantonale Spruchkörper (Tribunal cantonal) erklärte den dagegen gerichteten Rekurs der Gemeinden mit Urteil vom 26. August 2025 als unzulässig, da sich der Rekurs de facto gegen den Ernennungsbeschluss richte, welcher als Verwaltungsverfügung nicht anfechtbar sei. Dieses Urteil wurde nicht weitergezogen.

Parallel zum kantonalen Verfahren reichten die Gemeinden direkt beim Bundesgericht Beschwerde ein mit dem Antrag, die Récusation der drei Mitglieder auszusprechen, eventualiter die Sache zur Neubeurteilung an den Staatsrat zurückzuverweisen.

Erwägungen

Zulässigkeit (E. 1)

Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BV). Der angefochtene Beschluss, der ein Récusationsbegehren abweist, stellt einen selbstständig eröffneten Zwischenentscheid über ein Ausstandsbegehren im Sinne von Art. 92 Abs. 1 BGG dar. Die Bestimmung des Rechtsmittels richtet sich nach der Hauptsache: Ist die Hauptsache die Adoption des Richtplans, so ist die Beschwerde direkt ans Bundesgericht zulässig (Art. 87 Abs. 1 BGG), da im Kanton Freiburg kein kantonales Rechtsmittel gegen den Richtplan existiert. Bezieht sich das Ausstandsbegehren jedoch auf die Akte des COPIL (nicht auf den eigentlichen Richtplanbeschluss), wäre der Kantonsgerichtsweg massgeblich. Das Bundesgericht lässt die Zulässigkeitsfrage offen, da die Beschwerde ohnehin in der Sache abzuweisen ist (E. 1.2).

Récusation und fehlende Entscheidungskompetenz des COPIL (E. 2)

Verfassungsrechtlicher Massstab (E. 2.1.1)

Nach der Rechtsprechung gewährleistet Art. 29 Abs. 1 BV das Recht auf ein faires Verfahren und ermöglicht es, die Récusation von Mitgliedern einer Verwaltungsbehörde zu verlangen, deren Situation oder Verhalten Zweifel an ihrer Unabhängigkeit oder Unparteilichkeit wecken könnte. Es genügt, dass die Umstände den Anschein der Befangenheit erwecken und eine parteiische Tätigkeit befürchten lassen; eine effektive Befangenheit muss nicht nachgewiesen werden (BGE 139 III 120 E. 3.2.1; BGE 134 I 20 E. 4.1).

Das Bundesgericht hat im Zusammenhang mit Art. 29 Abs. 1 BV jedoch bereits entschieden, dass der Auftrag einer kommunalen Rekurskommission an einen externen Dritten, diesen bei den vorbereitenden Arbeiten zu unterstützen, diesem keine Entscheidungskompetenz verleiht. Solange die Rolle dieses Dritten nicht über die eines Beraters bei den Vorbereitungsarbeiten hinausgeht, liegt keine Verletzung von Art. 29 Abs. 1 BV vor (BGE 149 I 343 E. 7.2.1; BGer 2C_37/2010 E. 3.5).

Art. 29 Abs. 1 BV (SR 101) Kommentierung auf glossagens.ch

«Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.»

Kantonales Recht und Willkürmassstab (E. 2.1.2)

Nach Art. 21 Abs. 1 CPJA (freiburgisches Gesetz über das Verwaltungsverfahren und die Verwaltungsrechtspflege) muss sich die Person, die berufen ist, eine Sache zu instruieren, einen Entscheid zu fällen oder an dessen Erlass mitzuwirken, von Amtes wegen oder auf Begehren hin in den Ausstand treten, wenn sie in den Anwendungsbereich von Art. 21 Abs. 1 lit. a-f CPJA fällt. Art. 24 Abs. 2 CPJA sieht vor, dass die Kollegialbehörde unter Abwesenheit des betroffenen Mitglieds entscheidet.

Das Bundesgericht überprüft die Auslegung und Anwendung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei (Art. 95 BGG). Hingegen überprüft es die Auslegung und Anwendung von kantonalem und kommunalem Recht nur auf Willkür (BGE 147 I 433 E. 4.2; BGE 146 II 367 E. 3.1.5). Eine Willkürrüge muss die konkret verletzte Norm benennen und substanziiert darlegen, worin die Verletzung besteht (Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 147 I 73 E. 2.1; BGE 146 I 62 E. 3).

Anwendung auf das COPIL (E. 2.2)

Das Bundesgericht stellt fest, dass das COPIL entgegen dem Vorbringen der Beschwerdeführerinnen über keine eigene Entscheidungskompetenz verfügt. Seine Rolle beschränkt sich darauf, zu prüfen, ob andere Kriterien als die bisherigen für die Standortwahl herangezogen werden können (Art. 1 des Staatsratsbeschlusses vom 16. Januar 2024). Es hat die Aufgabe, dem Staatsrat eine Empfehlung zu den in die Windenergieplanung aufzunehmenden Standorten abzugeben. Diese Aufgaben machen das COPIL jedoch nicht zu einer Behörde, deren Mitglieder berufen sind, einen Entscheid zu fällen oder vorzubereiten. Nach massgeblichem kantonalen Recht (Art. 17 Abs. 1 LATeC) verbleibt die Entscheidungskompetenz über die Richtplanung beim Staatsrat.

Zudem wurden die Mitglieder des COPIL gemäss dem Auftrag 2022-GC-63 des Grossen Rats ernannt, der nicht nominativ, sondern funktional bestimmte, welche Interessenvertreterinnen und Vertreter in das Komitee aufzunehmen sind. Das COPIL wurde konzipiert, um Mitglieder mit unterschiedlichen Interessen zusammenzubringen. Die Beschwerdeführerinnen können nicht gehört werden, wenn sie behaupten, das COPIL ersetze die DEEF und den SdE bei der Ausarbeitung des Windenergie-Sektoralplans. Weder aus dem Beschluss noch aus den Umständen ergibt sich, dass dem COPIL dieselbe Rolle übertragen wurde wie den genannten Dienststellen, oder dass diese nicht weiterhin ihre gesetzlichen Aufgaben im Rahmen des Richtplanverfahrens wahrnehmen werden.

Da das COPIL keine Entscheidungskompetenz besitzt, ist die Rüge der Verletzung von Art. 29 Abs. 1 BV und der willkürlichen Anwendung von Art. 21 Abs. 1 CPJA abzuweisen.

Teilnahme von A.________ an der Récusationsentscheidung (E. 2.3)

Die Beschwerdeführerinnen machen zudem geltend, A.________ habe an der Entscheidung über seine eigene Récusation teilgenommen. Sie begnügen sich jedoch mit der Behauptung, die Entscheidung weise nicht aus, dass sie in Abwesenheit von A.________ ergangen sei, ohne substanziiert darzulegen, worin die gerügten Verstösse bestehen. Dies genügt den Begründungsanforderungen von Art. 106 Abs. 2 BGG nicht; die Rüge ist unzulässig.

Rechtliches Gehör und Begründungspflicht (E. 3)

Massstab (E. 3.1)

Das rechtliche Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) umfasst die Pflicht der Behörde zur Entscheidbegründung. Es genügt, dass die Behörde zumindest kurz die massgeblichen Gründe angibt, damit die betroffene Person den Entscheid versteht und sachgerecht anfechten kann (BGE 143 III 65 E. 5.2; BGE 141 V 557 E. 3.2.1). Die Behörde muss nicht alle vorgebrachten Gesichtspunkte erörtern, sondern kann sich auf die für den Ausgang des Verfahrens entscheidenden Fragen beschränken (BGE 141 V 557 E. 3.2.1; BGE 137 II 266 E. 3.2). Ein formeller Justizverweigerungstatbestand nach Art. 29 Abs. 1 BV liegt hingegen vor, wenn sich die Behörde über einen rechtsgenüglich vorgebrachten Einwand nicht ausspricht (BGE 142 II 154 E. 4.2).

Art. 29 Abs. 2 BV (SR 101) Kommentierung auf glossagens.ch

«Die Parteien haben Anspruch auf rechtliches Gehör.»

Anwendung (E. 3.2)

Es ist zweifelhaft, ob die Begründungsanforderungen im Zusammenhang mit der gerügten Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art. 106 Abs. 2 BGG) erfüllt sind, da sich die Beschwerdeführerinnen damit begnügen, die Behauptung aufzustellen, die Gesamtheit der im Récusationsgesuch vom 2. Februar 2024 vorgebrachten Einwände sei nicht behandelt worden. Jedenfalls hat der Staatsrat das Récusationsbegehren mit der Begründung abgewiesen, das COPIL verfüge über keine Entscheidungskompetenz und seine Mitglieder unterlägen daher nicht der Récusationspflicht nach Art. 21 Abs. 1 CPJA. Da das COPIL keine entscheidungsbefugte Behörde ist, durfte der Staatsrat auf die sachliche Prüfung der Récusationsgründe verzichten. Zudem konnten die Beschwerdeführerinnen einen über 30-seitigen Beschwerdeschriftsatz einreichen, weshalb die — zugegebenermassen knappe — Begründung nicht dazu führte, dass sie in der Rechtsmittelführung behindert wurden.

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil bestätigt und präzisiert die bestehende Rechtsprechung zur Reichweite der verfassungsrechtlichen Récusationsgarantie bei Organen ohne Entscheidungskompetenz:

Bestätigung von BGE 149 I 343: Das Bundesgericht hatte bereits in BGE 149 I 343 E. 7.2.1 entschieden, dass der Auftrag einer kommunalen Rekurskommission an einen externen Dritten, diesen bei den Vorbereitungsarbeiten für einen Entscheid zu unterstützen, keine Verletzung von Art. 29 Abs. 1 BV darstellt, solange die Rolle des Dritten nicht über die eines Beraters hinausgeht. Diese Grundsätze überträgt das Gericht nun auf ein kantonales Steuerungskomitee, das mit der Überarbeitung eines Richtplansektors betraut ist. Die Kernüberlegung bleibt dieselbe: Keine Entscheidungskompetenz — keine Récusationspflicht.

Bestätigung von BGer 2C_37/2010: Auch in BGer 2C_37/2010 E. 3.4 hatte das Bundesgericht ausgeführt, dass bei der Beurteilung von Ausstandsgründen gegenüber nicht-richterlichen Amtspersonen deren funktionelle Rolle zu berücksichtigen ist. Wer über keine Entscheidungskompetenz verfügt, sondern bloss Beschwerde- oder Aufsichtsfunktionen wahrnimmt, unterliegt geringeren Ausstandsregeln. Dies wird im vorliegenden Urteil auf das COPIL als rein beratendes Organ übertragen.

Präzisierung zu BGE 139 III 120: Während BGE 139 III 120 E. 3.2.1 den allgemeinen Massstab für die Récusation wegen Befangenheitsanschein formuliert (es genügt der Anschein der Befangenheit, effektive Befangenheit muss nicht nachgewiesen werden), präzisiert das vorliegende Urteil, dass dieser Massstab nur für Organe gilt, die an einem Entscheid mitwirken. Für beratende Organe ohne Entscheidungskompetenz greift die Récusationsgarantie von vornherein nicht ein.

Parallele zu BGer 1C_10/2020: In BGer 1C_10/2020 verneinte das Bundesgericht die Récusation eines Neuenburger Staatsrats, der vor seiner Wahl eine Windenergie-Interessenvereinigung präsidiert hatte, mit der Begründung, dass Regierungsmitglieder aufgrund ihrer politischen Überzeugungen und Engagements grundsätzlich nicht befangen sind, wenn sie in ihrem Amt handeln. Das vorliegende Urteil ergänzt diesen Ansatz: Selbst wenn ein Mitglied des COPIL Interessenvertreter ist (wie A.________ als Verwaltungsrat der Groupe E.________ SA), entfällt die Récusationspflicht bereits auf der normativen Ebene, weil das Organ keine Entscheidungsbefugnis besitzt.

Richtplan als Normativakt: Die Zulässigkeitserwägungen in E. 1.1.2 bestätigen die ständige Rechtsprechung, dass Richtpläne der Kantone nur allgemeine Regeln enthalten und grundsätzlich nicht anfechtbar sind (BGE 121 II 430 E. 1c), dass aber Gemeinden, die eine Verletzung ihrer Autonomie geltend machen, die Adoption des Richtplans als Normativakt nach Art. 82 lit. b BGG anfechten können (BGE 146 I 36 E. 1.1; BGE 136 I 265 E. 1.1).

Art. 92 Abs. 1 BGG (SR 173.110) Kommentierung auf glossagens.ch

«Gegen selbstständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide über die Zuständigkeit und über Ausstandsbegehren ist die Beschwerde zulässig.»

Fazit

Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit darauf einzutreten ist. Das Urteil trifft eine klare Abgrenzung: Beratungsorgane, die bloss Empfehlungen abgeben und keine Entscheidungskompetenz besitzen, unterliegen nicht der Récusationsgarantie nach Art. 29 Abs. 1 BV — auch wenn ihre Mitglieder Interessenvertreter sind und ihre Empfehlungen sachlich nah an der späteren Entscheidung liegen. Die Récusationspflicht setzt voraus, dass die betroffene Person berufen ist, an einem Entscheid mitzuwirken. Fehlt diese Entscheidungskompetenz — wie beim COPIL, das gemäss Art. 17 Abs. 1 LATeC dem Staatsrat untergeordnet ist —, greift die Récusationsgarantie von vornherein nicht ein. Dies gilt auch dann, wenn die Zusammensetzung des Organs bewusst Interessenvertreterinnen und Vertreter einbezieht, wie es der Auftrag des Grossen Rats vorsah.

Die Begründungspflicht wurde ebenfalls nicht verletzt: Der Staatsrat durfte sich auf die fehlende Anwendbarkeit der Récusationsnorm beschränken, ohne die einzelnen Récusationsgründe sachlich prüfen zu müssen. Die knappe, aber ausreichende Begründung hinderte die Beschwerdeführerinnen nicht an der Einreichung eines umfassenden Rechtsmittels.

Keine Gerichtskosten, keine Parteientschädigung (Art. 66 Abs. 4, Art. 68 Abs. 1 und 3 BGG).