2C_580/2025 — Anerkennung ausländischer Bildungsabschlüsse in der Osteopathie (FZA/Richtlinie 2005/36/EG)

Rechtsgebiet: Gesundheitsberuferecht · Vorinstanz: Bundesverwaltungsgericht, Abteilung II (B-5990/2024) · Besetzung: Bundesrichter Donzallaz (präsidierendes Mitglied), Bundesrichterin Hänni, nebenamtlicher Bundesrichter Berger, Gerichtsschreiber Plattner · Verfahrensergebnis: Gutheissung der Beschwerde; Aufhebung des angefochtenen Urteils und Rückweisung an das SRK

Executive Summary

• Kernpunkt: Ein belgisch-schweizerischer Osteopath verlangt die Anerkennung seines in Belgien (IAO) und im Vereinigten Königreich (University of Westminster) erworbenen Bildungsabschlusses als gleichwertig mit dem schweizerischen Master of Science in Osteopathie FH.
• Entscheidung: Das Bundesgericht hebt das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts auf und weist die Sache an das SRK zurück. Die Vorinstanz hat es unterlassen, eine subsidiäre Gleichwertigkeitsprüfung nach Primärrecht (FZA-Diskriminierungsverbote) bezüglich des belgischen Abschlusses durchzuführen; zudem war die Prüfung nach Art. 10 Abs. 1 lit. b GesBG bezüglich des britischen Abschlusses verwehrt, weil das Vereinigte Königreich ausserhalb des FZA-Anwendungsbereichs insoweit als Drittstaat zu behandeln ist.
• Bedeutung: Das Urteil präzisiert die Pflicht zu einer subsidiären primärrechtlichen Gleichwertigkeitsprüfung, wenn die Anerkennungsvoraussetzungen der Richtlinie 2005/36/EG nicht erfüllt sind, und klärt, dass für das Vereinigte Königreich nach Ablauf der Übergangsfrist des CH-UK-Abkommens eine Anerkennung nach Art. 10 Abs. 1 lit. b GesBG (Drittstaaten) möglich bleibt. Es offenbart zudem eine Delegationslücke bei den Eintretensvoraussetzungen der GesBAV.

Sachverhalt

A.________, belgischer und schweizerischer Staatsangehöriger, erwarb 1998 ein «Diploma of Osteopathy D.O.» an der International Academy of Osteopathy (IAO) in Gent (Belgien) und anschliessend einen «Bachelor of Science» an der University of Westminster (London). Er arbeitete zwischen 1997 und 2002 vollzeitig als Osteopath in Belgien, seit 2002 in der Schweiz. Nach erfolglosem Durchlaufen der interkantonalen Prüfung (2017) stellte er am 21. Januar 2024 beim Schweizerischen Roten Kreuz (SRK) ein Gesuch um Anerkennung seiner ausländischen Bildungsabschlüsse. Das SRK trat auf das Gesuch nicht ein. Das Bundesverwaltungsgericht wies die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat, und formulierte das Dispositiv um in eine Abweisung des Anerkennungsgesuchs. Dagegen richtet sich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht.

Erwägungen

Zulässigkeit und Rechtsmittelweg

Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten steht offen. Die Anerkennung ausländischer Bildungsabschlüsse fällt nicht unter die Ausnahme des Art. 83 lit. t BGG, da nicht die Beurteilung der persönlichen Leistung, sondern die Gleichwertigkeit der Diplome im Streit steht (E. 1.1; vgl. BGer 2C_49/2024 vom 6. August 2025 E. 1.1).

Rechtsgrundlagen der Osteopathie-Anerkennung

Das Gesundheitsberufegesetz (GesBG; SR 811.21) regelt die Anerkennung ausländischer Bildungsabschlüsse in Art. 10. Für die Berufsausübung als Osteopath in eigener Verantwortung bedarf es einer Bewilligung (Art. 11 GesBG); erforderlich ist namentlich ein Bildungsabschluss als Master of Science in Osteopathie FH (Art. 12 Abs. 2 lit. g GesBG).

Art. 10 GesBG (SR 811.21) «1 Ein ausländischer Bildungsabschluss wird anerkannt, wenn seine Gleichwertigkeit mit einem inländischen Bildungsabschluss nach Artikel 12 Absatz 2: a. in einem Vertrag über die gegenseitige Anerkennung mit dem betreffenden Staat oder einer überstaatlichen Organisation festgelegt ist; oder b. im Einzelfall nachgewiesen wird anhand von Bildungsstufe, -inhalt, -dauer und im Bildungsgang enthaltenen praktischen Qualifikationen. 2 Ein anerkannter ausländischer Bildungsabschluss hat für die Berufsausübung in der Schweiz die gleichen Wirkungen wie der entsprechende inländische Bildungsabschluss. 3 Der Bundesrat regelt die Anerkennung ausländischer Bildungsabschlüsse im Geltungsbereich dieses Gesetzes. Er kann diese Aufgabe an Dritte delegieren. Diese können für ihre Leistungen Gebühren erheben. Der Bundesrat regelt die Gebühren. 4 Der Bundesrat kann die Anerkennung ausländischer Bildungsabschlüsse von Ausgleichsmassnahmen abhängig machen.»

Die Anerkennung nach Art. 10 Abs. 1 lit. a GesBG erfolgt gestützt auf völkerrechtliche Verträge, namentlich das FZA mit der Richtlinie 2005/36/EG; die Anerkennung nach lit. b im Einzelfall anhand von Bildungsstufe, -inhalt, -dauer und praktischen Qualifikationen (Drittstaaten). Der Bundesrat hat die Anerkennung an das SRK delegiert (Art. 2 Abs. 1 GesBAV; SR 811.214).

Anerkennung nach der Richtlinie 2005/36/EG (Art. 10 Abs. 1 lit. a GesBG)

Bezüglich Belgien (FZA-Mitgliedstaat)

Die Osteopathie ist in Belgien nicht reglementiert, sodass Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2005/36/EG (reglementierter Beruf im Herkunfts- und Aufnahmemitgliedstaat) nicht anwendbar ist. Eine Anerkennung nach Art. 13 Abs. 2 der Richtlinie 2005/36/EG (reglementierter Beruf nur im Aufnahmemitgliedstaat) scheitert daran, dass der Beschwerdeführer die zweijährige Berufsausübung in den letzten zehn Jahren vor Gesuchseinreichung nicht nachweist — seine osteopathische Tätigkeit in Belgien endete 2002, das Gesuch datiert von 2024 (E. 5.2.1).

Bezüglich des Vereinigten Königreichs

Die Osteopathie ist im Vereinigten Königreich reglementiert; Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie käme grundsätzlich zur Anwendung. Das Bundesgericht folgt jedoch der vorinstanzlichen Feststellung, dass der Beschwerdeführer zu keinem Zeitpunkt im Vereinigten Königreich zur Berufsausübung berechtigt war. Die vom GOstC eingeholte Auskunft zeigt, dass eine Registrierung zwischen 1998 und 2000 nicht ohne Weiteres erfolgt wäre, sondern ein professionelles Portfolio verlangt hätte. Die blosse theoretische Möglichkeit einer Registrierung genügt nicht (E. 5.1.2.2).

Das Übergangsabkommen CH-UK (SR 0.142.113.762) hält für innerhalb von vier Jahren nach dem Stichtag (1. Januar 2021) eingereichte Gesuche die Anwendbarkeit von Titel III der Richtlinie 2005/36/EG auf. Da das Gesuch am 21. Januar 2024 eingereicht wurde, fällt es noch in diesen Übergangszeitraum (E. 4.1.2).

Ergebnis nach der Richtlinie 2005/36/EG

Die Voraussetzungen für eine Anerkennung gestützt auf Art. 13 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2005/36/EG sind nicht erfüllt (E. 5.3). Der Beschwerdeführer kann sich weder bezüglich Belgiens noch bezüglich des Vereinigten Königreichs auf die Richtlinie berufen.

Subsidiäre primärrechtliche Gleichwertigkeitsprüfung

Das Bundesgericht hält in ständiger Rechtsprechung fest, dass wenn die Anerkennungsvoraussetzungen der Richtlinie 2005/36/EG nicht erfüllt sind, gestützt auf die Diskriminierungsverbote des FZA (Art. 2 FZA; Art. 9 bzw. Art. 15 Anhang I FZA) und den Verhältnismässigkeitsgrundsatz subsidiär eine Gleichwertigkeitsprüfung vorzunehmen ist (E. 4.2.7.1; vgl. BGer 2C_49/2024 vom 6. August 2025 E. 5.1–5.4; BGer 2C_80/2025 vom 15. Dezember 2025 E. 6.1; BGE 136 II 470 E. 4.1). Allerdings steht der Schweiz dabei ein erheblicher Gestaltungs- und Ermessensspielraum zu.

Die Vorinstanz hat eine solche primärrechtliche Gleichwertigkeitsprüfung bezüglich des belgischen Abschlusses nicht durchgeführt. Dies erweist sich als Rechtsverletzung (E. 6.2.1). Der Beschwerdeführer hat mit seinem belgischen «Diploma of Osteopathy D.O.» zumindest einen Anspruch auf Durchführung dieser Prüfung.

Bezüglich des britischen Abschlusses: Drittstaatenprüfung nach Art. 10 Abs. 1 lit. b GesBG

Hinsichtlich des im Vereinigten Königreich erworbenen «Bachelor of Science» ist eine primärrechtliche Gleichwertigkeitsprüfung nicht geboten, da das Vereinigte Königreich — ausserhalb des FZA-Anwendungsbereichs — als Drittstaat zu behandeln ist. Wohl aber hat die Vorinstanz verkannt, dass eine Anerkennung nach Art. 10 Abs. 1 lit. b GesBG (Drittstaaten) möglich bleiben muss. Der Sinn der Richtlinie besteht darin, die Anerkennung ausländischer Bildungsnachweise zu erleichtern, nicht jedoch, eine nach den weniger weitgehenden schweizerischen Vorschriften mögliche Anerkennung zu versperren (E. 6.2.2.2).

Das Bundesgericht weist darauf hin, dass die Eintretensvoraussetzungen von Art. 5 lit. b (staatliche Verleihung) und lit. d GesBAV (Berufsausübungsberechtigung im Ausland) fraglich sein könnten, da der Bundesrat in der Delegation nach Art. 10 Abs. 3 GesBG möglicherweise seinen Rahmen überschritten hat. Jedenfalls war die Vorinstanz gehalten, die Frage zu prüfen (E. 6.4.2).

Rückweisung

Da bisher keine Gleichwertigkeitsprüfung durchgeführt wurde, die das Bundesgericht überprüfen könnte, scheidet ein reformatorischer Entscheid aus. Die Angelegenheit wird an das SRK zurückgewiesen (Art. 107 Abs. 2 Satz 1 BGG). Das SRK hat namentlich zu prüfen:

1. Ob und inwieweit der belgische Abschluss gestützt auf Primärrecht (Art. 10 Abs. 1 lit. a GesBG) anerkannt werden kann und welche Ausgleichsmassnahmen gegebenenfalls anzuordnen sind (Art. 7 GesBAV), wobei Gesichtspunkte der Gleichbehandlung gegenüber Inhabern des IAO-Diploms zu berücksichtigen sind, das bis 2023 zur Zulassung zur interkantonalen Prüfung berechtigte (E. 6.4.1; vgl. BGer 2C_584/2015 vom 23. November 2015).

2. Ob und inwieweit der britische «Bachelor of Science» nach Art. 10 Abs. 1 lit. b GesBG anerkennungsfähig ist, einschliesslich der Frage, ob die Eintretensvoraussetzungen von Art. 5 lit. b und lit. d GesBAV im Delegationsrahmen von Art. 10 Abs. 3 GesBG liegen (E. 6.4.2).

3. Falls eine Anerkennung nicht oder nur teilweise möglich ist, welche Ausgleichsmassnahmen sich rechtfertigen (Art. 7 Abs. 1 und 2 GesBAV; E. 6.4.3).

Art. 7 GesBAV (SR 811.214) «1 Sind nicht alle Voraussetzungen nach Artikel 6 Absätze 1–3 erfüllt, so sorgt das SRK für Massnahmen zum Ausgleich der Unterschiede zwischen dem ausländischen und dem entsprechenden schweizerischen Bildungsabschluss (Ausgleichsmassnahmen) namentlich in Form einer Eignungsprüfung oder eines Anpassungslehrgangs. Es kann dazu Expertinnen und Experten beiziehen. 2 Käme der Ausgleich der Absolvierung eines bedeutenden Teils der schweizerischen Ausbildung gleich, so kommen Ausgleichsmassnahmen nicht in Betracht. 3 Die Kosten für die Ausgleichsmassnahmen tragen die Absolventinnen und Absolventen.»

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil steht in einer Serie von Entscheiden des Bundesgerichts zur Anerkennung ausländischer Bildungsabschlüsse in Gesundheitsberufen nach dem GesBG, die die Pflicht zu einer subsidiären primärrechtlichen Gleichwertigkeitsprüfung bekräftigen. Im Leitentscheid BGer 2C_49/2024 vom 6. August 2025 (Podologin/Polen) hat das Bundesgericht erstmals umfassend dargelegt, dass bei Nichterfüllung der Voraussetzungen der Richtlinie 2005/36/EG eine subsidiäre Gleichwertigkeitsprüfung nach Primärrecht (FZA-Diskriminierungsverbote und Verhältnismässigkeit) zwingend durchzuführen ist, wobei der Schweiz ein erheblicher Gestaltungsspielraum zukommt. Das vorliegende Urteil wendet diese Grundsätze auf die Osteopathie an und bestätigt die Pflicht zur primärrechtlichen Gleichwertigkeitsprüfung.

In BGer 2C_80/2025 vom 15. Dezember 2025 (Osteopathie/Deutschland) entschied das Bundesgericht in einem parallelen Fall, dass die Vorinstanz eine Gleichwertigkeitsprüfung nach Primärrecht zu Unrecht unterlassen hatte, und wies die Sache ebenfalls an das SRK zurück. Das vorliegende Urteil 2C_580/2025 geht über 2C_80/2025 in zweifacher Hinsicht hinaus: (1) Es klärt erstmals, dass für das Vereinigte Königreich nach dem Brexit (und ausserhalb der Übergangsfrist des CH-UK-Abkommens für Anerkennungsgesuche) eine Anerkennung nach Art. 10 Abs. 1 lit. b GesBG als Drittstaaten-Anerkennung in Betracht kommt, und (2) es thematisiert die Frage, ob die Eintretensvoraussetzungen der GesBAV (Art. 5 lit. b und lit. d) den Delegationsrahmen von Art. 10 Abs. 3 GesBG überschreiten.

Die Entscheidung schliesst auch an BGer 2C_893/2022 vom 3. Mai 2023 (Optometrist/Deutschland) an, wo das Bundesgericht die Anerkennung eines deutschen Meisterbriefs als Optometrist verweigerte, weil der Beschwerdeführer weder die Voraussetzungen der Richtlinie noch eine Gleichwertigkeit nach nationalem Recht erfüllte. Im Unterschied zu jenem Fall wird hier jedoch nicht abschliessend die Anerkennung verweigert, sondern eine ergänzende Sachaufklärung durch das SRK angeordnet.

Fazit

Das Bundesgericht hebt das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts auf und weist die Sache zur Vornahme einer subsidiären Gleichwertigkeitsprüfung an das SRK zurück. Erstmals wird klargestellt, dass für das Vereinigte Königreich nach dem Brexit nicht nur die Richtlinie 2005/36/EG innerhalb der Übergangsfrist, sondern auch eine Drittstaaten-Anerkennung nach Art. 10 Abs. 1 lit. b GesBG zu prüfen ist. Zudem werden Zweifel an der Rechtmässigkeit der Eintretensvoraussetzungen in Art. 5 lit. b und lit. d GesBAV (staatliche Verleihung und Berufsausübungsberechtigung im Ausland) geäussert, die den Delegationsrahmen von Art. 10 Abs. 3 GesBG möglicherweise überschreiten. Das Urteil stärkt die Position von Gesuchstellern mit ausländischen Berufsqualifikationen, denen eine Anerkennung nach der Richtlinie 2005/36/EG verwehrt bleibt, und verlangt von den Behörden eine umfassende materielle Prüfung auch nach Primärrecht bzw. nationalem Recht. Keine Gerichtskosten; das SRK entschädigt den Beschwerdeführer mit Fr. 2'000.–.