BGer 1C_354/2024 — Teilrevision Berner Polizeigesetz: automatisierte Fahrzeugfahndung und Körperkameras

Rechtsgebiet: Kantonales Polizeirecht / Grundrechte · Vorinstanz: Grosser Rat des Kantons Bern (Beschluss vom 28. November 2023) · Besetzung: I. öffentlich-rechtliche Abteilung, 5 Richter/innen (Haag, Chaix, Kneubühler, Müller, Merz) · Verfahrensergebnis: Beschwerde teilweise gutgeheissen (Art. 109 Abs. 4, Art. 109c Abs. 3 und Art. 122a PolG/BE aufgehoben)

Executive Summary

• Kernpunkt: Abstrakte Normenkontrolle der revidierten Bestimmungen des Berner Polizeigesetzes zur automatisierten Fahrzeugfahndung (AF) und zu Körperkameras; zentrale Fragen sind die kantonale Gesetzgebungskompetenz und die Verhältnismässigkeit massenhafter Datenerhebung.
• Entscheidung: Die AF-Regelung ist grundsätzlich verfassungskonform, solange Nicht-Treffer sofort gelöscht werden; aufgehoben werden die anlasslose Speicherung von Nicht-Treffern (Art. 109c Abs. 3 PolG/BE) und die Bildaufnahmen von Fahrzeuginsassen bei jedem Treffer (Art. 109 Abs. 4 PolG/BE); die Körperkamera-Regelung (Art. 122a PolG/BE) ist kompetenzwidrig, da rein repressiv ausgestaltet.
• Bedeutung: Das Urteil präzisiert die AF-Trilogie (BGE 146 I 11, 149 I 218, 151 I 137), indem es die AF als «zweckduales Instrument» der präventiven Polizeitätigkeit qualifiziert und die Speicherung von Nicht-Treffern als geheime anlasslose Massenüberwachung ohne ausreichende Missbrauchsgarantien verwirft; für Körperkameras gilt: kantonal nur präventiv regelbar.

Sachverhalt

Der Grosse Rat des Kantons Bern revidierte am 28. November 2023 das Polizeigesetz (PolG/BE; BSG 551.1) teilweise; die Änderung trat am 1. August 2024 in Kraft. Sie betraf namentlich die automatisierte Fahrzeugfahndung (Art. 109–109f PolG/BE), die Körperkameras (Art. 122a PolG/BE) und ein neues Kaskadenmodell zur Anordnung kantonaler Videoüberwachung bei erhöhter Gefahrenlage (Art. 124a PolG/BE). Elf Beschwerdeführende — politische Parteien und Gruppierungen des Kantons Bern, die Demokratischen Juristinnen und Juristen Bern, grundrechte.ch, humanrights.ch sowie eine Privatperson — fochten die Änderung in abstrakter Normenkontrolle an (Art. 82 lit. b i.V.m. Art. 87 Abs. 1 BGG), da der Kanton kein kantonales Verfahren der abstrakten Normenkontrolle kennt. Das Bundesgericht trat auf die Beschwerde betreffend die AF und die Körperkameras ein; betreffend die Videoüberwachungsregelung (Art. 124a PolG/BE) verneinte es die Beschwerdelegitimation, da sich diese ausschliesslich an die Gemeinden richtet und private Beschwerdeführer nicht Adressaten sein können (E. 1.2.3; vgl. BGE 135 I 43).

Erwägungen

Prüfungsrahmen und Anfechtungsobjekt

Als erste und einzige Instanz erhebt das Bundesgericht den Sachverhalt selbst und legt in der abstrakten Normenkontrolle einen verfassungskonformen Sinn zugrunde, wo immer eine Norm eine solche vertretbare Auslegung zulässt; aufgehoben wird nur, was sich jeder konformen Auslegung entzieht (E. 2.3; BGE 149 I 248, BGE 147 I 308). Da die AF neu umfassend geregelt wurde, sind sämtliche Absätze des geänderten Art. 109 PolG/BE anfechtbar — auch jene, die nur leicht verändert wurden und durch die Totalrevision in neuem Licht erscheinen (E. 4.4).

Gesetzgebungskompetenz: Die AF als «zweckduales Instrument»

Der Ausgangspunkt ist die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen:

Art. 123 Abs. 1 BV (SR 101) «Die Gesetzgebung auf dem Gebiet des Strafrechts und des Strafprozessrechts ist Sache des Bundes.»

Die Kantone verfügen über die originäre Polizeihoheit zur Gefahrenabwehr; der Bund hat die Gesetzgebungskompetenz für den Strafprozess (Anfangsverdacht als Einfallstor). Die Grenzen sind fliessend: Doppelfunktionale Massnahmen — etwa die Videoüberwachung (BGE 133 I 77) — halten der Kompetenzaufteilung stand, wenn sie vorwiegend oder zumindest gleichermassen der Gefahrenabwehr dienen; massgebend ist der Schwerpunkt des verfolgten Zwecks (BGE 151 I 137; Urteil 7B_683/2025).

Das Bundesgericht schliesst sich der Qualifikation der AF als «zweckduales Instrument» an (unter Berufung auf die Dissertation Fischers, Zürich 2025): Auch bei präventivem Einsatz generieren Treffer zwangsläufig auch repressive Informationen. Daran verliert der Kanton seine Kompetenz für die Fahndung als polizeiliche Kernaufgabe nicht — anders als im Luzerner Fall (BGE 151 I 137), wo die Regelung ausdrücklich rein repressiv ausgerichtet war. Eine Kompetenzüberschreitung läge nur vor, wenn die AF ausschliesslich oder ganz überwiegend strafprozessualen Zwecken diente (E. 6.6). Der Satzteil «Verfolgung von Verbrechen und Vergehen» in Art. 109 Abs. 1 lit. a PolG/BE ist eine zulässige Zweckumwidmungsnorm, die die strafprozessuale Weiterverwendung im Interesse des Vorermittlungsverfahrens klarstellt und zugleich — verhältnismässigkeitswahrend — auf Verbrechen und Vergehen begrenzt (E. 6.6.2; vgl. Urteil 6B_1061/2020).

Grundrechtlicher Rahmen

Die massgeblichen verfassungsrechtlichen Bestimmungen lauten:

Art. 13 BV (SR 101) Kommentierung auf onlinekommentar.ch

«1 Jede Person hat Anspruch auf Achtung ihres Privat- und Familienlebens, ihrer Wohnung sowie ihres Brief-, Post- und Fernmeldeverkehrs. 2 Jede Person hat Anspruch auf Schutz vor Missbrauch ihrer persönlichen Daten.»

Art. 36 BV (SR 101) Kommentierung auf glossagens.ch

«1 Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr. 2 Einschränkungen von Grundrechten müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein. 3 Einschränkungen von Grundrechten müssen verhältnismässig sein. 4 Der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar.»

Die AF als solche bleibt ein schwerer Eingriff in die informationelle Selbstbestimmung (BGE 146 I 11; BGE 149 I 218). Das Bundesgericht präzisiert aber die Stufenqualifikation: Ist sichergestellt, dass Nicht-Treffer sofort gelöscht werden, ist die kurzfristige Zwischenspeicherung für den Abgleich für sich allein geringfügig; schwerer wiegt, was länger gespeichert, ausgewertet und verknüpft werden darf (E. 8.3). Der Einsatz muss Rechtsgütern oder öffentlichen Interessen von erheblichem Gewicht dienen. Die Beschränkung auf Verbrechen und Vergehen ist dafür grundsätzlich geeignet: Fahndung nach Lenkern ohne Führerausweis (Verkehrssicherheit), nach Fahrzeugen ohne Haftpflichtversicherung (Schutz der Unfallopfer) und nach gestohlenen Fahrzeugen (Bekämpfung der seriellen Kriminalität) legitimieren die AF; ein allfällig unverhältnismässiger Einsatz bei Bagatellen kann im konkreten Anwendungsfall gerügt werden (E. 8.4; BGE 147 I 372). Die Erstellung von Bewegungsprofilen ist — anders als das weitergehende «Profiling» im Sinne von Art. 5 lit. f DSG — verfassungskonform auslegbar, da der Grundrechtseingriff geringer ist als bei einer Observation (E. 8.5). Die Gesichtserkennung wäre von der Regelung nicht gedeckt und bräuchte eine explizite gesetzliche Grundlage.

Nicht-Treffer: geheime anlasslose Massenüberwachung

Der eigentliche Kern des Urteils betrifft Art. 109c PolG/BE, der die Auswertung gespeicherter Daten — auch von Nicht-Treffern — über bis zu 60 Tage erlaubt, wenn ein Zusammenhang mit schweren Straftaten i.S.v. Art. 269 Abs. 2 StPO in Betracht fällt (E. 7.1). Das Bundesgericht verwirft dies in zweierlei Hinsicht: Erstens fehlt dem Kanton die Kompetenz, Daten zwecks Verfolgung schwerer Verbrechen auf Vorrat zu speichern — dafür wäre eine Regelung in der StPO erforderlich, analog zur bundesrechtlichen Aufbewahrung von Randdaten der Telekommunikation, die nur mit Genehmigung eines unabhängigen Gerichts zugänglich sind (BGE 144 I 126). Zweitens handelt es sich um eine geheime, anlasslose Massenüberwachung, weil die AF-Standorte nicht vorab erkennbar sind; die Berner Regelung sieht keine prozessualen Hürden vor — insbesondere keine Mitwirkung einer unabhängigen Instanz wie des Zwangsmassnahmengerichts und keine effektive nachträgliche Kontrolle. Die Regelung gewährleistet daher keinen angemessenen Schutz vor Missbrauch und ist aufzuheben (E. 7.4.2).

Konsequenz: Fehlt die gesetzliche Grundlage für die Speicherung, müssen Nicht-Treffer sofort und spurlos gelöscht werden — und zwar als wesentliche Sicherung formellgesetzlich. Das Bundesgericht kann die vom Berner Gesetzgeber aufgehobene frühere Löschungsnorm (Art. 109 Abs. 3 aPolG/BE) nicht wieder in Kraft setzen, da die abstrakte Normenkontrolle kassatorischer Natur ist und Föderalismus wie Gewaltenteilung es verbieten, anstelle des kantonalen Gesetzgebers zu legislieren (E. 7.5.2).

Bildaufnahmen von Insassen (Art. 109 Abs. 4 PolG/BE)

Die Erfassung von Fahrzeuginsassen ist wegen der Persönlichkeitsnähe der Aufnahmen ein erheblich intensiverer Eingriff als die Kennzeichenregistrierung und rückt die AF in die Nähe verdeckter Videoüberwachung. Da Art. 109 Abs. 4 PolG/BE Bildaufnahmen bei allen Treffern ohne jede Beschränkung zulässt, ist die Bestimmung unverhältnismässig und wird aufgehoben; der legislature cantonalis muss die erforderlichen Einschränkungen — etwa Beschränkung auf schwere Straftaten und konkrete Fahndungsaufträge — mit der nötigen Bestimmtheit selbst regeln (E. 8.6.4).

Körperkameras (Art. 122a PolG/BE)

Die Regelung sieht den Einsatz von Körperkameras ausschliesslich «im Rahmen der Aufgaben gemäss StPO» und «zur Dokumentation von Straftaten» vor. Der Einsatz ist ein Grundrechtseingriff, im Strafprozess also eine Zwangsmassnahme (Art. 196 StPO), die nach Art. 197 Abs. 1 lit. a StPO eine explizite Grundlage in der StPO voraussetzt — eine solche fehlt, und Art. 306 StPO stellt keine polizeiliche Generalklausel dar. Da Wortlaut und Entstehungsgeschichte (Motion Kohli; Bericht vom 2. Dezember 2020) keinen Spielraum für präventive Deutung lassen — der Berner Gesetzgeber den beweissichernden Einsatz ausdrücklich wählte —, ist Art. 122a PolG/BE kompetenzwidrig und integral aufzuheben (E. 13.4). Hingegen stehen den Kantonen präventiv-polizeiliche Regelungen offen, sofern der Einsatz erkennbar ist und die Verhältnismässigkeitsgarantien von Art. 36 BV gewahrt sind (E. 14).

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil steht in der Tradition der seit 2019 entwickelten AF-Rechtsprechung, wie sie auch im Kommentar zu Art. 13 BV als Leitlinie der informationellen Selbstbestimmung dargestellt wird (massenhafte Erhebung als schwerer Eingriff). Es bestätigt die Grundsätze von BGE 146 I 11 (qualifizierte formellgesetzliche Grundlage; Löschungsgebot) und von BGE 149 I 218 (Massenüberwachung und Kerngehalt; Verordnungsgrundlagen müssen in Kraft sein, bevor die AF angeordnet werden darf; die das bestätigende Rechtsprechung ist im Kommentar zu Art. 36 BV als Leitentscheid geführt). Gegenüber BGE 151 I 137 nimmt es eine wichtige Präzisierung vor: Es identifiziert die AF als «zweckduales Instrument» und formuliert damit den massgebenden Abgrenzungsmassstab für die kantonale Zuständigkeit — der Kanton bleibt zuständig, solange der Schwerpunkt auf der Gefahrenabwehr liegt; nur eine rein repressive Ausrichtung (wie in Luzern) wäre kompetenzwidrig. Neu ist zudem die klare Verwerfung der Speicherung von Nicht-Treffern als «geheime, anlasslose Massenüberwachung», wofür das Bundesgericht explizit offenlässt, unter welchen Bedingungen sie verfassungsrechtlich überhaupt zulässig sein könnte (E. 7.5.3). Für die Körperkameras schliesslich eröffnet das Urteil den Kantonen einen legistischen Pfad: nicht repressiv-dokumentarisch, sondern präventiv-deeskalierend darf kantonales Recht den Einsatz regeln — mit Wirkung für alle Kantone, die Körperkameras bereits einsetzen (vgl. hierzu bereits Urteil 6B_1061/2020 zur Videoüberwachung im Polizeigesetz Basel-Stadt).

Fazit

Das Bundesgericht weist die Beschwerde gegen die Regelung zur automatisierten Fahrzeugfahndung mehrheitlich ab, hebt aber Art. 109 Abs. 4 und Art. 109c Abs. 3 (sowie den Verweis in Abs. 1) auf und ordnet an, dass die AF erst wieder angewendet werden darf, wenn die sofortige Löschung von Nicht-Treffern auf Gesetzesebene und die Protokollierungspflicht für konkrete Fahndungsaufträge mindestens auf Verordnungsebene in Kraft getreten sind. Art. 122a PolG/BE (Körperkameras) wird als kompetenzwidrig integral aufgehoben. Der Entscheid schärft die verfassungsrechtlichen Grenzen automatisierter polizeilicher Massendatenverarbeitung: Prävention und Verfolgung sind sorgfältig zu unterscheiden, und die Grundrechte verlangen wirksame Garantien gegen die Verschiebung der Grenze zwischen Verdachtssuche und Verdacht — im Interesse der informationellen Selbstbestimmung aller Verkehrsteilnehmenden.