1C_754/2025 — Festlegung des Gewässerraums am Bodensee: 15-Meter-Mindestbreite verfassungsgemäss

Rechtsgebiet: Öffentliches Recht / Gewässerschutz- und Raumplanungsrecht · Vorinstanz: Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau (VG.2025.41/E vom 8. Oktober 2025) · Besetzung: Bundesrichter Haag (Präsident), Kneubühler, Müller; Gerichtsschreiber Poffet · Verfahrensergebnis: Beschwerde abgewiesen (Urteil)

Executive Summary

• Kernpunkt: Die Miteigentümer zweier direkt am Bodensee gelegener Parzellen (davon eine mit dem als bemerkenswert eingestuften «Fischerhus» überbaut) wehren sich gegen die planerische Festlegung eines 15 m breiten Gewässerraums und rügen die Verletzung der Eigentumsgarantie, des Gesetzesvorbehalts, der Gewaltenteilung und der Verhältnismässigkeit.
• Entscheidung: Das Bundesgericht qualifiziert den Eingriff als leicht, weil die Parzellen bereits in der Seeuferschutzzone liegen und die Wiederaufbau- und Erweiterungsbefugnis auch ohne Gewässerraum nicht garantiert war (Art. 24c RPG unter dem Vorbehalt von Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG). Die 15-m-Mindestbreite nach Art. 41b Abs. 1 GSchV hält der akzessorischen Normenkontrolle stand: Die Gewässerraumbreite ist eine gewässerökologische Fachfrage, die der Bundesrat auf Verordnungsstufe regeln durfte. Ein dicht überbautes Gebiet i.S.v. Art. 41b Abs. 3 GSchV liegt nicht vor.
• Bedeutung: Der Entscheid bestätigt und präzisiert die restriktive Linie zu «dicht überbauten Gebieten» (BGE 140 II 428; 140 II 437; 143 II 77) und nimmt explizit die Zulässigkeit der landesweiten Mindestbreite für stehende Gewässer gegen den Vorwurf unzulässiger Gesetzesdelegation in Schutz.

Sachverhalt

Die Beschwerdeführenden sind Miteigentümer der Grundstücke Nrn. 1045 und 1046 in der Gemeinde Münsterlingen. Die beiden direkt an den Bodensee anstossenden Liegenschaften sind der Seeuferschutzzone zugewiesen und von einer Gefahrenzone überlagert; die Parzelle Nr. 1045 ist mit dem Wohnhaus «Fischerhus» überbaut, die Parzelle Nr. 1046 ist unüberbaut. Mit Beschluss vom 19. April 2023 legte die Gemeinde den Gewässerraumlinienplan «Bodensee Abschnitt 4» fest, der für beide Parzellen eine Gewässerraumbreite von 15 m ab Uferlinie vorsieht. Einsprache, Rekurs (Departement für Bau und Umwelt) und Beschwerde (Verwaltungsgericht) blieben erfolglos.

Damit gelangten die Eigentümer an das Bundesgericht. Sie beantragen, die Parzellen ausserhalb des Gewässerraums zu stellen, eventualiter diesen zu reduzieren oder die Sache zurückzuweisen. Sie rügen einen unzulässigen Eingriff in die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV), eine ungenügende gesetzliche Grundlage bzw. eine unzulässige Gesetzesdelegation an den Bundesrat, Verstösse gegen das Legalitäts-, Gewaltenteilungs- und Verhältnismässigkeitsprinzip sowie die Nichtberücksichtigung der angeblich dichten Überbauung.

Erwägungen

Schwere des Eingriffs und gesetzliche Grundlage

Das Bundesgericht bestätigt zunächst, dass ein Wiederaufbau des Fischerhauses — ob nach freiwilligem Abbruch oder unfreiwilliger Zerstörung — künftig generell unzulässig wäre: Art. 24c RPG findet im Gewässerraum keine Anwendung; Art. 41c Abs. 2 GSchV enthält eine eigenständige, an der verfassungsrechtlichen Besitzstandsgarantie orientierte Regelung, die Bestand, Weiternutzung und Unterhalt, nicht aber Erweiterung oder Wiederaufbau umfasst (BGE 146 II 304 E. 9.2).

Ein schwerwiegender Eingriff liegt gleichwohl nicht vor. Massgebend ist, ob die bisherige oder künftig mögliche, bestimmungsgemässe Nutzung durch Verbote oder Gebote verunmöglicht oder stark erschwert wird (BGE 145 I 156 E. 4.1; 133 II 220 E. 2.5). Die Parzellen liegen aber bereits kraft des geltenden Zonenplans in der Seeuferschutzzone und damit ausserhalb des Baugebiets; Bauten sind dort nur zulässig, soweit sie für Unterhalt und Pflege der Zone nötig sind. Der Verlust der Erweiterungs- und Wiederaufbaumöglichkeit fällt gegenüber dieser ohnehin stark eingeschränkten Nutzungslage nicht ins Gewicht — auch weil die erweiterte Besitzstandsgarantie nach Art. 24c Abs. 5 RPG unter dem Vorbehalt wichtiger Anliegen der Raumplanung steht, zu denen das Freihalten von See- und Flussufern gehört (Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG).

Da der Eingriff nur leicht wiegt, verlangt der qualifizierte Gesetzesvorbehalt keine Grundlage im formellen Gesetz:

Art. 36 Abs. 1 BV (SR 101) Kommentierung auf glossagens.ch

«Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr.»

Damit kann dahinstehen, ob Art. 41b Abs. 1 GSchV durch den Verweis im thurgauischen Wasserbaugesetz zu kantonalem Gesetzesrecht wird. Das Glossagens-Kommentar zu Art. 36 BV arbeitet heraus, dass gesetzliche Grundlage, öffentliches Interesse, Verhältnismässigkeit und Kerngehaltsschutz kumulativ geprüft werden und schwerwiegende Eingriffe zwingend im formellen Gesetz vorzusehen sind. Das Urteil fügt sich in diese Systematik ein, verlagert aber die Prüfung bewusst auf die Schwere-Ebene: Weil der Eingriff leicht ist, genügt die Verordnung als Grundlage.

Akzessorische Normenkontrolle von Art. 41b GSchV und Verhältnismässigkeit

Das Bundesgericht ist befugt, Verordnungen des Bundesrates vorfrageweise zu prüfen und der Norm im konkreten Fall die Anwendung zu versagen (BGE 148 III 172 E. 3.2). Räumt das Gesetz einen sehr weiten Ermessensspielraum ein, beschränkt sich die Kontrolle darauf, ob der Rahmen offensichtlich gesprengt wird (BGE 151 II 593 E. 4.1; Art. 190 BV).

Gesetzliche Anknüpfung ist Art. 36a GSchG: Abs. 1 überträgt den Kantonen die Festlegung des Raumbedarfs der oberirdischen Gewässer, Abs. 2 lautet wörtlich «Der Bundesrat regelt die Einzelheiten». Die Delegationsnorm genügt den Bestimmtheitsanforderungen: Der Grundsatz der extensiven Gestaltung und Bewirtschaftung — und daraus abgeleitet das (Wiederauf-)Bauverbot als potenziell schwerer Eingriff — ist im Gesetz selbst vorgesehen (Art. 36a Abs. 3 GSchG); die fachliche Konkretisierung wurde dem Verordnungsgeber bewusst überlassen. Wie viel Raum ein Gewässer benötigt, damit Uferbereiche als Lebensraum funktionieren, ist keine reine Wertungsfrage, sondern eine gewässerökologische Fachfrage; bei technischen Materien darf der Gesetzgeber dem Verordnungsgeber einen für das Bundesgericht verbindlichen Gestaltungsbereich einräumen (vgl. BGE 143 II 87 E. 4.4 zur Delegationsprüfung). Die einheitliche Mindestbreite dient Rechtsgleichheit, Rechtssicherheit und Vollzugstauglichkeit; die Anpassungs-, Verzichts- und Ausnahmetatbestände (Art. 41b Abs. 2–4 und Art. 41c Abs. 1 Satz 2 GSchV) tragen dem Einzelfall hinreichend Rechnung.

Art. 41b Abs. 1 GSchV (SR 814.201) «Die Breite des Gewässerraums muss, gemessen ab der Uferlinie, mindestens 15 m betragen.»

Im konkreten Fall ist das öffentliche Interesse zu bejahen: Der Gewässerraum ist unabhängig von konkreten Revitalisierungs- oder Hochwasserschutzprojekten auszuscheiden (BGE 140 II 428 E. 8.1); die 15-m-Breite bei stehenden Gewässern ist eine ökologische Mindestvorgabe, abgeleitet aus der bei Fliessgewässern etablierten Schlüsselkurve. Die Festlegung ist auch erforderlich: Die bestehende Seeuferschutzzone bietet einen ähnlichen, aber nicht identischen Schutz; die grundeigentümerverbindliche Festlegung ist sogar die mildere Massnahme gegenüber dem Übergangsrecht (Art. 41c GSchV auf einem 20-m-Streifen) und dem 30-m-Abstandsgebot nach § 76 PBG/TG. Die Zumutbarkeit hält der umfassenden Interessenabwägung stand: Das private Interesse an einem potenziellen Wiederaufbau ist zu relativieren; dem steht ein gewichtiges öffentliches Interesse an der Gewährleistung der natürlichen Gewässerfunktionen und der langfristigen Freihaltung der Seeufer gegenüber. Das denkmalpflegerische Interesse am Fischerhus begründet keinen Ersatzneubauanspruch — geschützt ist die ursprüngliche Baute, deren Unterhalt auch im Gewässerraum zulässig bleibt.

Dicht überbautes Gebiet (Art. 41b Abs. 3 GSchV)

Art. 41b Abs. 3 GSchV (SR 814.201) «Die Breite des Gewässerraums kann in dicht überbauten Gebieten den baulichen Gegebenheiten angepasst werden, soweit der Schutz vor Hochwasser gewährleistet ist.»

Der Begriff des dicht überbauten Gebiets gilt auch für die planerische Festlegung des Gewässerraums und wird restriktiv ausgelegt: Der Perimeter muss genügend gross sein, der Fokus liegt auf dem Land entlang des Gewässers, und dieses muss mehr als «weitgehend» überbaut sein (grundlegend BGE 140 II 428 E. 7; bestätigt in BGE 143 II 77 E. 2.7 und 140 II 437 E. 3; jüngst wieder Urteil 1C_374/2025 vom 13. Mai 2026). Die Vorinstanz durfte zwar nicht allein auf die Zugehörigkeit zum Nichtbaugebiet abstellen; im Ergebnis fehlt es aber an einer dichten Überbauung: Münsterlingen zählt knapp 4'000 Einwohner und gehört nicht zum urbanen Raum. Das Land entlang des Seeufers ist kaum überbaut — im deutlichen Gegensatz zum Zürichseeufer von Rüschlikon mit seinen Boots- und Badehäusern in dichter Folge (BGE 140 II 437). Ufermauern und vereinzelte Bauten genügen nicht; die Überbauungsdichte landeinwärts ist unbeachtlich.

Einordnung in die Rechtsprechung

Der Entscheid bestätigt in drei Richtungen die bestehende Praxis. Erstens wendet er die restriktive Auslegung des «dicht überbauten Gebiets» konsequent auf ein kleines, peripher gelegenes Seeuferdorf an und grenzt sich klar von BGE 140 II 437 ab: Der Fokus liegt weiterhin auf dem Land entlang des Gewässers, nicht auf der Siedlung als Ganzem. Zweitens wendet er die eigenständige Besitzstandsregel des Art. 41c Abs. 2 GSchV (BGE 146 II 304) an, um die Wiederaufbaubefugnis zu verneinen und so die Schwere des Eigentumseingriffs zu relativieren. Drittens nimmt der Entscheid erstmals in dieser Deutlichkeit die akzessorische Normenkontrolle von Art. 41b Abs. 1 GSchV vor und verwirft die Delegationsrüge: Die Gewässerraumbreite ist eine gewässerökologische Fachfrage, deren Konkretisierung der Verordnungsgeber übernehmen durfte — eine Präzisierung der Grenzen gesetzlicher Delegation bei technischen Materien. Gegenüber der im Glossagens-Kommentar zu Art. 36 BV dargestellten Wesentlichkeitsdogmatik (qualifizierter Gesetzesvorbehalt nur bei schwerwiegenden Eingriffen) bestätigt das Urteil, dass die Eingriffsintensität den Angelpunkt der Prüfung bildet: Weil die Seeuferschutzzone die Nutzung bereits beschnitt, blieb der zusätzliche Eingriff leicht und die Verordnung genügte als Rechtsgrundlage.

Fazit

Die Beschwerde wird abgewiesen. Die 15-m-Gewässerraumfestlegung auf den Seeuferparzellen in Münsterlingen ist verfassungsgemäss: Der Eingriff in die Eigentumsgarantie ist leicht, die Verordnungsgrundlage genügt, die Massnahme ist geeignet, erforderlich und zumutbar, und eine Anpassung nach Art. 41b Abs. 3 GSchV scheidet mangels dicht überbauten Gebiets aus. Die Beschwerdeführenden werden kostenpflichtig (Fr. 4'000.—); Parteientschädigungen sind keine geschuldet.