Executive Summary

• Kernpunkt: Das Bundesgericht klärt, unter welchen Voraussetzungen die Spezialität der Fluglärmimmissionen bei einem Eigentümerwechsel zu bejahen ist, der kurz vor der effektiven Einführung der Ostanflüge auf Piste 28 erfolgte.
• Entscheidung: Die Beschwerde wird gutgeheissen; der Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts wird aufgehoben und die Sache zur Beurteilung der Schwere des Schadens, der Minderwertbemessung und der Verzinsung zurückgewiesen.
• Bedeutung: Das Gericht präzisiert, dass die Spezialität der Lärmimmissionen bereits dann zu bejahen ist, wenn am Schätzungsstichtag mit Sicherheit vorhersehbar war, dass die Immissionsgrenzwerte dauerhaft überschritten würden — auch wenn die künftige Lärmbelastung im Einzelnen noch nicht feststand. Für den Schätzungsstichtag bei Eigentümerwechsel ist auf den Zeitpunkt des Vertragsschlusses abzustellen.

Sachverhalt

Die Erbengemeinschaft A.________ (nachfolgend: Beschwerdeführende) meldete am 30. Juni 2000 vorsorglich eine Forderung für eine Minderwertentschädigung für übermässigen Fluglärm bezüglich dreier Grundstücke in Kloten an. Der Erblasser hatte alle Grundstücke vor dem 1. Januar 1961 erworben, womit die Voraussetzung der Unvorhersehbarkeit unbestritten erfüllt ist.

Am 18. September 2001 veräusserte die Erbengemeinschaft das Grundstück Nr. 3511 (Am ewigen Wegli; 8127 m², Bauland) zu Fr. 550.--/m² an die Politische Gemeinde Kloten. Am 28. September 2001 verkaufte sie das Grundstück Nr. 1264 (Gerlisbergstrasse 16; 953 m², Wohnhaus und Scheune) zu Fr. 330'000.--. Beide Verkäufe fanden statt, bevor am 19. Oktober 2001 das neue, den deutschen Luftraum entlastende Nachtflugregime mit Ostanflügen auf Piste 28 eingeführt wurde. Die Entwicklung ging vorausgehend auf die Kündigung der schweizerisch-deutschen Vereinbarung von 1984 durch Deutschland am 22. Mai 2000 und die darauf folgenden Verhandlungen, die am 4. September 2001 zu einer abschliessenden Einigung und am 18. Oktober 2001 zur Unterzeichnung eines Staatsvertrags führten. Der Staatsvertrag scheiterte zwar am 18. März 2003 im Ständerat, doch setzte Deutschland die Beschränkungen einseitig durch eine Durchführungsverordnung (DVO) um.

Die Eidgenössische Schätzungskommission Kreis 10 (ESchK) legte den Schätzungsstichtag auf die jeweiligen Kaufvertragsabschlüsse (18. bzw. 28. September 2001) fest und bejahte die Spezialität der Immissionen. Für das Grundstück 1264 sprach sie Fr. 77'330.-- zu; das Begehren für das Grundstück 3511 wies sie ab. Das Bundesverwaltungsgericht hob den Schätzungsentscheid auf und wies die Entschädigungsbegehren ab, da es die Spezialität der Immissionen am Schätzungsstichtag verneinte: die Lärmbelastung habe weder die Immissionsgrenzwerte (IGW) überschritten, noch sei Art, Stärke und Dauer der künftigen Lärmerhöhung mit Sicherheit vorhersehbar gewesen.

Erwägungen

Verfahrensfragen und anwendbares Recht

Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. a, 90 BGG). Da das Enteignungsverfahren vor dem Inkrafttreten der Revision des Bundesgesetzes über die Enteignung (EntG; SR 711) am 1. Januar 2021 eingeleitet wurde, ist das EntG in der bis zum 31. Dezember 2020 geltenden Fassung anwendbar.

Die drei Voraussetzungen der formellen Enteignung

Gehen von einem im öffentlichen Interesse liegenden Werk unvermeidbare übermässige Einwirkungen aus, werden die aus dem Nachbarrecht fliessenden Abwehrrechte der Betroffenen enteignet. Die Betroffenen können nicht die Beseitigung des Lärms verlangen, sondern nur eine Entschädigung wegen Enteignung der nachbarrechtlichen Abwehransprüche (Art. 5 Abs. 1 EntG). Dies setzt kumulativ die drei Bedingungen der Unvorhersehbarkeit, der Spezialität der Lärmimmissionen sowie der Schwere des immissionsbedingten Schadens voraus (BGE 134 II 145 E. 5; BGE 130 II 394 E. 12).

Art. 5 Abs. 1 EntG (SR 711)«Gegenstand des Enteignungsrechtes können dingliche Rechte an Grundstücken sowie die aus dem Grundeigentum hervorgehenden Nachbarrechte, ferner die persönlichen Rechte von Mietern und Pächtern des von der Enteignung betroffenen Grundstückes sein.»

Unvorhersehbarkeit: Das Bundesgericht hat den Stichtag für die Vorhersehbarkeit von Fluglärmimmissionen im Einzugsbereich der schweizerischen Landesflughäfen auf den 1. Januar 1961 festgesetzt (ständige Rechtsprechung seit BGE 121 II 317 E. 6b-c). Es hat an diesem Stichdatum auch im Hinblick auf einschneidende Änderungen des An- und Abflugbetriebs festgehalten (BGE 136 II 263 E. 7; BGE 142 II 128 E. 3.1). Wer nach dem 1. Januar 1961 ein fluglärmbetroffenes Grundstück erworben hat, ist grundsätzlich nicht entschädigungsberechtigt. Eine Ausnahme gilt für den Erwerb durch Erbgang oder Erbvorbezug; in diesem Fall wird auf den Zeitpunkt des Erwerbs durch den Erblasser abgestellt (BGE 128 II 329 E. 2.2). Vorliegend hatte der Erblasser alle Grundstücke vor dem 1. Januar 1961 erworben, womit die Unvorhersehbarkeit unbestritten erfüllt ist.

Spezialität: Das Kriterium der Spezialität bezieht sich auf die Intensität des Lärms. Die Anspruchsvoraussetzung ist erfüllt, wenn die Lärmimmissionen eine Intensität erreichen, die das Mass des Üblichen und Zumutbaren übersteigt. Dies ist regelmässig bei Überschreitung der Immissionsgrenzwerte (IGW) für Fluglärm anzunehmen (BGE 119 Ib 348 E. 5b; BGE 134 II 145 E. 7 mit Hinweis). Tritt die Übermässigkeit erst infolge einer Betriebsänderung ein, ist aufgrund der konkreten Verhältnisse zu entscheiden, ab wann die Einwirkungen als unüblich und unzumutbar einzustufen waren (BGE 130 II 394 E. 12.2).

Schwere des Schadens: Der Schaden muss eine gewisse Höhe oder einen gewissen Prozentsatz des Gesamtwertes der Liegenschaft erreichen. Eine feste Grenzziehung gibt es nicht, doch wurde anerkannt, dass auch eine Entwertung von 10 % einen schweren Schaden darstellen kann (BGE 101 Ib 405; BGE 102 Ib 271; bestätigt in BGE 134 II 49 E. 11).

Schätzungsstichtag bei Eigentümerwechsel

Art. 19bis Abs. 1 EntG (SR 711)«Massgebend ist der Verkehrswert (Art. 19 Bst. a) im Zeitpunkt des Vorliegens eines vollstreckbaren Enteignungstitels.»

Grundsätzlich ist für den Schätzungsstichtag auf das Datum der Einigungsverhandlung abzustellen (aArt. 19bis Abs. 1 EntG). Diese Bestimmung ist jedoch auf Verfahren mit öffentlicher Planauflage zugeschnitten. Findet — wie häufig bei nachträglich auftretenden übermässigen Immissionen — kein öffentliches Auflageverfahren statt, rechtfertigt es sich, für alle Verfahren denselben Schätzungszeitpunkt zu wählen, der auf den Zeitpunkt gelegt werden darf, in dem die Lärmbetroffenen zur Anmeldung ihrer Entschädigungsansprüche hätten aufgefordert werden können (BGE 134 II 49 E. 13.1). Für Ostanflüge auf Piste 28 hat die ESchK den Stichtag generell auf den 1. Januar 2002 festgelegt.

Das Bundesgericht räumt jedoch einen relativ grossen Ermessensspielraum bei der Festlegung des Schätzungsstichtags ein und erlaubt, speziellen, von der Lärmentwicklung unabhängigen Situationen Rechnung zu tragen (BGE 130 II 394 E. 12.2). Vorliegend ist streitig, ob die Beschwerdeführenden beim Verkauf ihrer Grundstücke einen fluglärmbedingten Minderwert erlitten haben, weil der zu erwartende Fluglärm bereits im Kaufpreis berücksichtigt wurde. Dies spricht für die Massgeblichkeit des Zeitpunkts der Kaufpreisfestlegung. Zum üblichen Stichtag des 1. Januar 2002 war die Erbengemeinschaft bereits nicht mehr Eigentümerin; spätere Wertverluste wirkten sich nicht mehr zu ihren Lasten aus. Diese besondere Konstellation rechtfertigt es, auf den Stichtag 18. bzw. 28. September 2001 abzustellen. Das Bundesgericht bestätigt somit die Stichtagsfestlegung durch ESchK und Bundesverwaltungsgericht.

Spezialität der Immissionen: Vorhersehbarkeit der IGW-Überschreitung

Der zentrale Streitpunkt ist, ob die Spezialität der Immissionen am 18. bzw. 28. September 2001 zu bejahen ist. Das Bundesverwaltungsgericht hatte dies verneint, weil die Lärmbelastung die IGW der Empfindlichkeitsstufe III (ES III) am Stichtag weder überschritten habe, noch Art, Stärke und Dauer der künftigen Erhöhung mit Sicherheit vorhersehbar gewesen seien. Es verwies darauf, dass es in den Folgejahren zu mehrfachen Veränderungen der Lärmbelastung gekommen sei (frühmorgendliche Ostanflüge ab 19. Oktober 2001, Wochenend- und Feiertagsregelung ab 27. Oktober 2002, Verlagerung auf Südanflüge ab 30. Oktober 2003).

Das Bundesgericht hält dem entgegen: Die Spezialität ist bereits zu bejahen, wenn die Immissionen das Mass des Üblichen und Zumutbaren übersteigen, was namentlich bei Überschreitung der IGW der Fall ist. Im September 2001 war mit Sicherheit davon auszugehen, dass die ab 19. Oktober 2001 vorgesehenen Ostanflüge die IGW für die Nacht dauerhaft überschreiten würden, wie dies in der Folge auch eingetreten ist. Zum massgeblichen Zeitpunkt war das Gesuch der Flughafen Zürich AG um Genehmigung der provisorischen Änderung des Betriebsreglements zur Einführung von Ostanflügen in der Zeit von 22:00 bis 23:00 bzw. 23:30 Uhr samt Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) bereits öffentlich aufgelegt worden. Damit lagen detaillierte Angaben über die zu erwartende Lärmzunahme vor. Ein Ersatz der Ostanflüge durch Südanflüge wurde für die Abend- und Nachtzeit weder damals noch in der Folge in Betracht gezogen. Die Vorhersehbarkeit der IGW-Überschreitung in den Nachtstunden steht somit fest.

Zwar räumt das Gericht ein, dass die künftige Lärmbelastung der Jahre 2002 und 2003 in ihren Einzelheiten nicht vorhersehbar war, insbesondere was die frühmorgendlichen Anflüge anbelangt, die sich als vorübergehender Natur erwiesen (vgl. BGE 137 II 58 E. 4.1). Dies ändert jedoch nichts daran, dass die Spezialität bereits bei der dauerhaften Überschreitung der IGW für die Nacht zu bejahen ist.

Das Gericht stützt sich dabei auch auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach schon ab der deutschen Kündigung der Vereinbarung von 1984 damit zu rechnen gewesen sei, dass ein wichtiger Teil der bisherigen Nordanflüge nach Osten verlegt werden könnte (Urteil A-1923/2008 vom 26. Mai 2009 E. 8.1 f.; Urteil A-2546/2012 vom 1. April 2014 E. 8.8.2). Die ESchK hatte diese Argumentation verfeinert und zusätzlich den Informationsstand der Allgemeinheit aufgrund der Medienberichterstattung sowie der am 3. Juli 2001 publizierten Änderungen des Betriebsreglements berücksichtigt. Das Bundesgericht würdigt die Begründung der ESchK als detailliert und überzeugend.

Rückweisung

Da die Spezialität der Immissionen entgegen der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts zu bejahen ist, und sich die Vorinstanz mit den weiteren Voraussetzungen (Schwere des Schadens, Bemessung des Minderwerts, Verzinsung) nicht befasst hat, hebt das Bundesgericht den angefochtenen Entscheid auf und weist die Sache zu neuer Beurteilung an das Bundesverwaltungsgericht zurück. Es ist nicht Sache des Bundesgerichts, als erste Rechtsmittelinstanz tatsächliche Fragen zu prüfen.

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil steht in der langjährigen Rechtsprechungslinie zur formellen Enteignung nachbarrechtlicher Abwehransprüche infolge Fluglärms, die mit BGE 121 II 317 begründet und in BGE 134 II 49 und BGE 134 II 145 vertieft wurde. Es bestätigt die drei kumulativen Voraussetzungen der Unvorhersehbarkeit, Spezialität und Schwere des Schadens sowie den Stichtag des 1. Januar 1961 für die Unvorhersehbarkeit, an dem auch im Hinblick auf die Ostanflüge ab 2001 festgehalten wurde (BGE 136 II 263 E. 7) und der auch für die Südanflüge ab 2003 gilt (BGE 142 II 128 E. 3).

Das Urteil leistet in dreierlei Hinsicht eine Präzisierung:

• Erstens präzisiert es die Festlegung des Schätzungsstichtags bei Eigentümerwechsel. Während die bisherige Rechtsprechung (BGE 134 II 49 E. 13.1; BGE 130 II 394 E. 12.2) den Schätzungsstichtag im Regelfall auf den Zeitpunkt der möglichen Anmeldung von Entschädigungsansprüchen festlegte, anerkennt das Gericht ausdrücklich, dass bei einem Eigentümerwechsel vor diesem Zeitpunkt der Zeitpunkt des Vertragsschlusses massgeblich ist. Der Grund ist einleuchtend: Spätere Wertverluste wirken sich nicht mehr zu Lasten des veräussernden Eigentümers aus, und die Frage, ob der zu erwartende Fluglärm im Kaufpreis eingepreist wurde, lässt sich nur am Zeitpunkt der Kaufpreisfestlegung beurteilen.

• Zweitens präzisiert das Gericht den Massstab für die Spezialität bei vorhersehbaren, aber noch nicht eingetretenen Immissionsüberschreitungen. Es stellt klar, dass die Spezialität bereits zu bejahen ist, wenn am Schätzungsstichtag mit Sicherheit vorhersehbar war, dass die IGW dauerhaft überschritten würden — auch wenn die künftige Lärmbelastung im Einzelnen noch nicht feststand und es zu vorübergehenden Veränderungen kam. Damit grenzt sich das Gericht von einer zu strengen, gewissermassen punktgenauen Prognoseanforderung ab und kehrt zum Grundprinzip zurück, dass die Spezialität bei Überschreitung der IGW regelmässig gegeben ist (BGE 119 Ib 348 E. 5b). Es stützt sich dabei auf die Überlegung, dass zum massgeblichen Zeitpunkt die öffentliche Auflage der Betriebsreglementsänderung samt UVB detaillierte Angaben zur zu erwartenden Lärmzunahme lieferte, die es grundsätzlich ermöglicht hätten, die neu betroffenen Personen zur Anmeldung von Entschädigungsansprüchen aufzufordern.

• Drittens bestätigt das Gericht, dass die im Ostanflug-Kontext entwickelte Praxis des Bundesverwaltungsgerichts, wonach schon ab der Kündigung der Vereinbarung von 1984 mit einer Verlegung von Nordanflügen nach Osten zu rechnen war (Urteil A-1923/2008 vom 26. Mai 2009; Urteil A-2546/2012 vom 1. April 2014), auch im vorliegenden Kontext tragfähig ist. Es schliesst sich jedoch der verfeinerten Argumentation der ESchK an, die auf die konkreten Ereignisse vom Sommer 2001 (Einigung auf Ministerebene am 23. April 2001, Publikation der Betriebsreglementsänderung am 3. Juli 2001, abschliessende Einigung am 4. September 2001) abstellt und damit einen präziseren Bezugszeitpunkt als die blosse Kündigung vom Mai 2000 liefert.

Die Ausnahme von der Regel, dass bei der Schadensermittlung nur Tatsachen zu berücksichtigen sind, die im Schätzungszeitpunkt bereits gegeben sind oder sich mit Sicherheit abzeichnen (BGE 134 II 49 E. 13.3 und 13.4), die das Bundesverwaltungsgericht in Ostanflugsfällen ohne Eigentümerwechsel zugelassen hatte (Urteil A-2553/2012 vom 1. April 2014 E. 13.2.2), wird vom Bundesgericht ausdrücklich auf Fälle ohne Eigentümerwechsel beschränkt. Bei erfolgtem Verkauf können nachträgliche Lärmänderungen nicht mehr berücksichtigt werden, da sie sich nicht auf das Vermögen der Veräusserer ausgewirkt haben. Diese Abgrenzung ist dogmatisch konsistent, da der Schadensersatzcharakter der Enteignungsentschädigung verlangt, dass der Ersatz demjenigen zugutekommt, der den Vermögensverlust tatsächlich erlitten hat.

Fazit

Das Bundesgericht hat mit diesem Entscheid eine klare signalwirkende Präzisierung vorgenommen: Die Spezialität der Fluglärmimmissionen ist nicht erst zu bejahen, wenn die IGW am Schätzungsstichtag tatsächlich überschritten sind, sondern bereits dann, wenn ihre dauerhafte Überschreitung mit Sicherheit vorhersehbar war und die entsprechenden Betriebsänderungen bereits öffentlich aufgelegt waren. Dies ist für die Praxis der Schätzungskommission und des Bundesverwaltungsgerichts bei der Beurteilung von Ostanflug-Fällen von Bedeutung, insbesondere für die Konstellation, dass Grundeigentümer ihre Liegenschaften kurz vor der Einführung der Ostanflüge veräussert haben. Die Rückweisung an das Bundesverwaltungsgericht bedeutet, dass die Fragen der Schwere des Schadens, der Minderwertbemessung (insbesondere nach dem hedonischen Modell MIFLU, vgl. BGE 134 II 49 E. 17 und 18; BGE 134 II 145 E. 12) und der Verzinsung nun erstmals im Licht der bejahten Spezialität zu beurteilen sind. Die Gerichtskosten von Fr. 8'000.-- und eine Parteientschädigung von Fr. 10'000.-- werden der Flughafen Zürich AG auferlegt.