1C_324/2026 — Baubewilligungspflicht bei Nutzungsänderung von Büros in Wohnungen

Rechtsgebiet: Baurecht / Raumplanungsrecht · Vorinstanz: Chambre administrative der Cour de justice GE (ATA/501/2026) · Besetzung: I. öffentlich-rechtliche Abteilung, 3 Richter (Haag, Müller, Merz) · Verfahrensergebnis: Abweisung

Executive Summary

• Kernpunkt: Die Zweckänderung von Büros in Wohnungen untersteht auch ohne bauliche Massnahmen der Baubewilligungspflicht nach Art. 22 Abs. 1 RPG; kantonales Recht kann diesen Bundesstandard nicht einschränken.
• Entscheidung: Die Wiederherstellungsverfügung (Rückbau in den ursprünglichen Bürozustand) verletzt die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) nicht und ist verhältnismässig (Art. 36 BV); das Gesuch um Aufhebung wird abgewiesen.
• Bedeutung: Bestätigung der ständigen Rechtsprechung zur Bewilligungspflicht reiner Nutzungsänderungen und zur Verhältnismässigkeit von Wiederherstellungsanordnungen bei rechtswidrigem fait accompli — mit Klarstellung, dass kantonale Freistellungen (hier: Genfer LDTR) das RPG nicht unterschreiten dürfen.

Sachverhalt

A.________ ist Eigentümer von Bürolokalen im 1. und 3. Obergeschoss eines Gebäudes in der Genfer Entwicklungszone 3, die auf Grund von Baubewilligungen aus den Jahren 2013 bis 2015 (APA 37'573) als Büros genehmigt waren. Er nutzte die Räume jedoch ohne Baubewilligung als Wohnungen (cellules habitables).

Im September 2020 stellte er ein nachträgliches Baugesuch für die bereits realisierte Nutzungsänderung in Wohnungen. Dieses wurde im Mai 2021 abgewiesen, weil die Feuerwehrvorschriften (Brandabschluss, Feuerwehrzufahrt) nicht erfüllt waren. Ein zweites Gesuch vom April 2022 sah eine Umwandlung in eine Hotelresidenz vor. Auch dieses wurde im Oktober 2023 abgewiesen — diesmal wegen Nichteinhaltung der Vorschriften über Barrierefreiheit für Personen mit eingeschränkter Mobilität sowie wegen Ablehnung einer Ausnahmebewilligung von Art. 109 LCI (Genfer Baugesetz). Die kantonalen Gerichte bestätigten beide Ablehnungen; der zweite Ablehnungsentscheid (ATA/121/2025 vom 28. Januar 2025) wurde vom Beschwerdeführer nicht mehr weitergezogen.

Mit Verfügung vom 1. Dezember 2023 untersagte das Département du territoire dem Beschwerdeführer die Nutzung der Büros als Wohnungen und ordnete die Wiederherstellung des ursprünglichen, bewilligten Bürozustands an. Nachdem das Tribunal administratif de première instance den Rekurs abgewiesen und die Chambre administrative der Cour de justice dies mit Arrêt vom 19. Mai 2026 (ATA/501/2026) bestätigt hatte, gelangte der Beschwerdeführer mit öffentlich-rechtlicher Beschwerde ans Bundesgericht. Er rügte eine Verletzung der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) und machte geltend, die Nutzungsänderung ohne Bauarbeiten sei gar nicht bewilligungspflichtig gewesen — gestützt auf Art. 3 Abs. 4 des Genfer Gesetzes über Abbrüche, Umbauten und Renovationen von Wohngebäuden (LDTR). Das Bundesgericht gewährte mit Verfügung vom 22. Juni 2026 die aufschiebende Wirkung.

Erwägungen

Baubewilligungspflicht der Nutzungsänderung (Art. 22 Abs. 1 RPG)

Das Bundesgericht stellte auf die bundesrechtliche Bestimmung des Raumplanungsgesetzes ab, die für alle Kantone verbindlich ist:

Art. 22 Abs. 1 RPG (SR 700)Kommentierung auf glossagens.ch

«Bauten und Anlagen dürfen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden.»

Das Gericht bestätigte seine ständige Rechtsprechung, wonach eine Änderung im Sinne von Art. 22 Abs. 1 RPG auch dann vorliegt, wenn — ohne Modifikation des äusseren Erscheinungsbilds — eine Zweckänderung einer Baute oder Anlage vorgenommen wird (BGer 1C_150/2016 vom 20. September 2016 E. 9.1). Eine Nutzungsänderung untersteht somit auch ohne bauliche Massnahmen grundsätzlich der Baubewilligungspflicht. Ausnahme besteht nur dann, wenn die neue Nutzung der betreffenden Zone entspricht oder ihre Auswirkungen auf Umwelt und Planung offensichtlich geringfügig sind (BGE 139 II 134 E. 5.2; BGE 119 Ib 222 E. 3a; BGE 113 Ib 219 E. 4d). Können die Auswirkungen der neuen Nutzung jedoch erheblicher sein als bisher — etwa durch signifikant erhöhte Immissionen —, so ist eine Baubewilligung erforderlich (BGer 1C_105/2023 vom 13. November 2023 E. 2.2; BGer 1C_2/2021 vom 3. Dezember 2021 E. 3.1). Die Kantone dürfen den Anwendungsbereich der bundesrechtlichen Baubewilligungspflicht erweitern, aber nicht einschränken (BGE 150 II 489 E. 2.1).

Auf kantonaler Ebene untersteht nach Art. 1 Abs. 1 lit. b LCI (Genfer Baugesetz) auch die Änderung der Zweckbestimmung einer Baute der Baubewilligung. Die Genfer Verfassungskammer hatte ausserdem einen Gesetzesentwurf annulliert, der eine blosse Meldepflicht statt eines Baubewilligungsverfahrens für Nutzungsänderungen von Geschäftslokalen in Wohnungen vorgesehen hatte — mit der Begründung, dass ein genereller Verzicht auf ein Baubewilligungsverfahren mit Art. 22 RPG unvereinbar sei (Arrêt ACST/2/2018 vom 5. März 2018).

Der Beschwerdeführer konnte sich nicht auf Art. 3 Abs. 4 LDTR berufen, wonach bei der Umwandlung von Gewerbe- in Wohnräumen keine Nutzungsänderung im Sinne dieses Gesetzes vorliegt. Das Bundesgericht hielt fest, dass die LDTR andere Zwecke verfolgt (Erhaltung des Wohnungsbestands und der bestehenden Lebensbedingungen, Art. 1 Abs. 1 LDTR) als die LCI (Bauvorschriften). Die Freistellung von einer Prüfung nach der LDTR lässt die Bewilligungspflicht nach der LCI unberührt. Die Grundsätze von lex specialis und lex posterior (BGE 137 II 222 E. 6.2) greifen nicht, da die beiden Gesetze unterschiedliche Regelungsbereiche und Schutzzwecke aufweisen.

Die Umwandlung von Büros in Wohnungen hat — wie das Gericht festhielt — Auswirkungen auf die Einhaltung von Brandschutznormen, Barrierefreiheitsvorschriften, Sicherheits- und Gesundheitsstandards sowie auf die Umgebungsbelastung und die Parzellenerschliessung (insb. Parkplätze). Die Vorabklärung durch die kantonalen Fachdienste im Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens liess sich daher durch Art. 1 Abs. 1 lit. b LCI rechtfertigen. Dass die neue Nutzung der Entwicklungszone 3 entspricht, genügt für sich allein nicht, um eine Baubewilligung als entbehrlich zu erachten. Die Auslegung von Art. 1 Abs. 1 lit. b LCI durch die Vorinstanz ist nicht willkürlich und hält der Überprüfung nach Art. 106 Abs. 2 BGG stand.

Wiederherstellungsanordnung und Verhältnismässigkeit (Art. 26 und Art. 36 BV)

Die Wiederherstellungsanordnung setzt einen rechtswidrigen Zustand voraus. Dieser war hier gegeben: Der Beschwerdeführer hatte die Büros ohne Baubewilligung in Wohnungen umgenutzt, und das nachträgliche Baugesuch war rechtskräftig abgewiesen worden. Der Beschwerdeführer hatte zudem die Anforderungen an die Barrierefreiheit der Sanitäranlagen nicht erfüllt und damit einen zentralen Abweisungsgrund nicht behoben. Er hatte auch kein neues, angepasstes Baugesuch eingereicht.

Die Eigentumsgarantie und die Wirtschaftsfreiheit sind nicht absolut und können unter den Bedingungen von Art. 36 BV eingeschränkt werden:

Art. 26 BV (SR 101)Kommentierung auf onlinekommentar.ch

«1 Das Eigentum ist gewährleistet. 2 Enteignungen und Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen, werden voll entschädigt.»

Art. 36 BV (SR 101)Kommentierung auf glossagens.ch

«1 Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr. 2 Einschränkungen von Grundrechten müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein. 3 Einschränkungen von Grundrechten müssen verhältnismässig sein. 4 Der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar.»

Die Wiederherstellungsverfügung beruhte auf einer ausdrücklichen und unbestrittenen gesetzlichen Grundlage (Art. 129 lit. e und Art. 130 LCI). Die Verweigerung der nachträglichen Baubewilligung und die Anordnung des Rückbaus stellten keine besonders schwerwiegende Eigentumsbeschränkung dar, da dem Beschwerdeführer das Eigentum nicht entzogen und eine nutzungszonenkonforme Verwendung nicht unmöglich gemacht wurde (BGE 140 I 168 E. 4; BGE 130 I 360 E. 1.2; BGer 1C_491/2022 vom 18. August 2023 E. 4).

Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit steht einer Wiederherstellungsanordnung nicht entgegen, wenn der Bauherr die Behörde vor vollendete Tatsachen stellt. Wer ohne Bewilligung baut oder nutzt, muss damit rechnen, dass die Behörde die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands höher gewichtet als die Vermeidung der ihm entstehenden Nachteile (BGE 123 II 248 E. 4a). Eine Wiederherstellung kann nur unterbleiben, wenn die Rechtsverstösse geringfügig sind, das verletzte öffentliche Interesse den Schaden für den Bauherrn nicht rechtfertigt, der Bauherr gutgläubig war oder ernsthafte Aussicht auf nachträgliche Bewilligung besteht (BGE 132 II 21 E. 6; BGE 123 II 248 E. 3a/bb). Keine dieser Ausnahmen lag vor: Die Vorschriften über Barrierefreiheit waren nicht erfüllt, eine Ausnahmebewilligung war abgelehnt, und der Beschwerdeführer hatte keine angepassten Pläne eingereicht. Das öffentliche Interesse an der Durchsetzung der Bau- und Sicherheitsvorschriften — namentlich der Barrierefreiheitsnormen — überwiegt das private Interesse des Beschwerdeführers, die Büros — die sich schwer vermieten lassen — als Wohnungen weiterzunutzen, zumal die Räume primär der kurzfristigen Unterbringung von Studierenden und von Frauen nach häuslicher Gewalt dienen. Das Gericht setzte eine neue Frist bis zum 31. März 2027, innerhalb derer der Beschwerdeführer alternativ entweder die erforderlichen Anpassungen für Barrierefreiheit vornimmt und eine Baubewilligung erwirkt oder die Räume in den ursprünglichen Bürozustand zurückversetzt.

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil bestätigt die gefestigte Rechtsprechung zur Baubewilligungspflicht bei reinen Nutzungsänderungen ohne bauliche Massnahmen. Der Leitentscheid BGE 139 II 134 E. 5.2 hatte die Erheblichkeitsschwelle definiert: Eine Bewilligung ist erforderlich, wenn mit dem Vorhaben nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge so wichtige räumliche Folgen verbunden sind, dass ein Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn an einer vorgängigen Kontrolle besteht. Der vorliegende Entscheid wendet diesen Massstab auf die Umwandlung von Büros in Wohnungen in einer Bauzone an und bejaht die Bewilligungspflicht aufgrund der Auswirkungen auf Brandschutz, Barrierefreiheit und Erschliessung — eine Konstellation, die bis anhin eher in der kantonalen Praxis als in bundesgerichtlichen Leitentscheiden behandelt wurde.

Wie der Kommentar zu Art. 22 RPG auf glossagens.ch darlegt, untersteht jede reine Nutzungsänderung ohne bauliche Eingriffe der Bewilligungspflicht, sobald sie die Immissionscharakteristik, die Verkehrsfrequenz oder den Zonenzweck berührt. Der dort dokumentierte Fall 10 (Umnutzung eines Ferienheims in ein Asyl-Durchgangszentrum, BGer 1C_285/2015) zeigt, dass auch Nutzungsänderungen in Bauzonen bei erheblicher Veränderung der Nutzungsintensität bewilligungspflichtig sind. Der vorliegende Entscheid reiht sich in diese Linie ein und ergänzt die Kasuistik um den Fall der Bürozum-Wohnung-Umwandlung mit brandschutz- und barrierefreiheitsrechtlichen Implikationen.

Die Erwägungen zur Verhältnismässigkeit der Wiederherstellungsanordnung bestätigen die Grundsätze aus BGE 123 II 248 und BGE 132 II 21. Das Gericht präzisiert, dass die Interessenabwägung auch bei zonenkonformer neuer Nutzung zugunsten der Wiederherstellung ausfallen kann, wenn spezifische Bauvorschriften (hier: Barrierefreiheit) nicht erfüllt sind und keine Ausnahmebewilligung erteilt wird. Die Zurückhaltung bei der Überprüfung von Ermessensentscheidungen kantonalen Baurechts (BGE 147 I 393 E. 5.3.2) wird ebenfalls bestätigt.

Eine dogmatische Klarstellung enthält der Entscheid schliesslich zum Verhältnis von Bundes- und Kantonalrecht: Kantonale Freistellungen von der Baubewilligungspflicht — wie Art. 3 Abs. 4 LDTR — können die bundesrechtliche Bewilligungspflicht nach Art. 22 Abs. 1 RPG nicht einschränken (BGE 150 II 489 E. 2.1). Die Genfer Verfassungskammer hatte dies im Arrêt ACST/2/2018 bereits für den Versuch einer gesetzlichen Harmonisierung von LCI und LDTR festgehalten; das Bundesgericht bestätigt diese Linie.

Fazit

Das Urteil 1C_324/2026 ist eine konsequente Anwendung der etablierten baurechtlichen Grundsätze auf eine praktisch relevante Konstellation: die Umwandlung von Büros in Wohnungen bei bestehendem Wohnungsmangel. Es hält fest, dass die Baubewilligungspflicht für Nutzungsänderungen nicht zur Disposition des kantonalen Gesetzgebers steht, und dass Wiederherstellungsanordnungen auch bei zonenkonformer Nutzung verhältnismässig sind, wenn spezifische Schutzvorschriften (Brandschutz, Barrierefreiheit) nicht erfüllt werden. Der neue Ausführungstermin bis 31. März 2027 gibt dem Beschwerdeführer eine letzte Chance, entweder die baurechtlichen Anforderungen zu erfüllen oder den rechtmässigen Zustand wiederherzustellen.