1C_665/2025 — Verfügungsbefugnis ausserparlamentarischer Kommissionen nach dem Öffentlichkeitsgesetz

Rechtsgebiet: Öffentlichkeitsprinzip / Verwaltungsorganisationsrecht · Vorinstanz: Bundesverwaltungsgericht (A-7638/2024) · Besetzung: I. öffentlich-rechtliche Abteilung, 3 Richter/innen · Verfahrensergebnis: Beschwerde gutgeheissen, angefochtener Entscheid aufgehoben, Sache an EKQMB zurückgewiesen

Executive Summary

• Kernpunkt: Das Bundesgericht klärt, wer im Verfahren nach dem Öffentlichkeitsgesetz (BGÖ) eine Verfügung erlässt, wenn das Zugangsgesuch an eine ausserparlamentarische Kommission ohne verfügungsbefugte Grundlage gerichtet war: die Kommission selbst.
• Entscheidung: Art. 15 BGÖ ermächtigt und verpflichtet die Behörde, an die das Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ zu richten ist, auch zum Erlass einer anfechtbaren Verfügung — unabhängig davon, ob ihr eine gesonderte gesetzliche Verfügungsbefugnis im Sinne von Art. 57a Abs. 2 RVOG zukommt.
• Bedeutung: Der Entscheid korrigiert die Vorinstanz, die eine subsidiäre Zuständigkeit der Aufsichtsbehörde angenommen hatte, und bestätigt die Auffassung des EDÖB. Er stellt klar, dass das BGÖ als Querschnittsgesetz das Zugangs- und Verfügungsverfahren einheitlich bei der betroffenen Behörde bündelt und formelle Rechtsverweigerung (Art. 29 Abs. 1 BV) vorliegt, wenn die Kommission keine Verfügung erlässt.

Sachverhalt

Die Eidgenössische Kommission für Qualitätssicherung der medizinischen Begutachtung (EKQMB) — eine dem EDI zugeordnete ausserparlamentarische Kommission — veröffentlichte am 4. Oktober 2023 die Empfehlung, die Vergabe von bi- und polydisziplinären Expertisen an die Gutachterstelle A.________ AG zu beenden. Grundlage war eine Zufallsstichprobe von Gutachten aus den Jahren 2022 und 2023.

Am 27. Oktober 2023 stellten die A.________ AG (inzwischen in Liquidation) und ihr Verwaltungsratsmitglied B.________ bei der EKQMB ein Gesuch nach dem Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip in der Verwaltung (BGÖ; SR 152.3) auf Zugang zu den Dokumenten im Zusammenhang mit der Empfehlung, der Medienmitteilung und der Zufallsstichprobe sowie zu Jahresberichten und Sitzungsprotokollen. Die EKQMB übermittelte am 20. November 2023 diverse Dokumente, behielt aber einen Teil vor. Nach einem Schlichtungsverfahren empfahl der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte (EDÖB) am 18. Juli 2024 im Wesentlichen, die EKQMB solle Zugang zu anonymisierten Gutachten und zum Überprüfungsbericht gewähren sowie eine Verfügung erlassen, falls sie der Empfehlung nicht Folge leiste. Die EKQMB übermittelte weitere Dokumente, erliess jedoch keine Verfügung.

Am 4. Dezember 2024 erhoben die Beschwerdeführenden Rechtsverweigerungsbeschwerde an das Bundesverwaltungsgericht. Dieses trat mit Urteil vom 6. Oktober 2025 nicht ein, weil die beschwerdeführende Partei nicht glaubhaft gemacht habe, dass ein Anspruch auf Erlass einer anfechtbaren Verfügung bestehe. Die EKQMB sei eine Verwaltungskommission ohne gesetzliche Verfügungsbefugnis; subsidiär sei die Aufsichtsbehörde zuständig.

Erwägungen

Zulässigkeit und Streitgegenstand

Das Bundesgericht bestätigt, dass die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offensteht (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. a, Art. 90 BGG). Der Streitgegenstand ist beschränkt auf den Nichteintretensentscheid bzw. die Frage der Zuständigkeit der EKQMB zum Erlass einer Verfügung nach Art. 15 BGÖ; Sachbegehren, die darüber hinausgehen, sind unzulässig (BGE 139 II 233 E. 3.2). Der Feststellungsantrag scheitert am Fehlen eines darüber hinausgehenden Feststellungsinteresses (BGE 148 I 160 E. 1.6).

Die Beschwerdelegitimation folgt aus dem jedermann zustehendem Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten (Art. 6 Abs. 1 BGÖ); zudem können die Beschwerdeführenden ihre prozessualen Parteirechte geltend machen (sog. «Star-Praxis», BGE 151 I 294 E. 1.3). Die Prozessfähigkeit der in Liquidation befindlichen A.________ AG wird bejaht: Der Gesellschaftszweck ist in der Liquidation auf die Abwicklung gerichtet (Art. 739 Abs. 2 OR), doch ist er sehr weit auszulegen (BGE 116 II 320 E. 3a; BGE 123 III 473 E. 2). Die durch das Zugangsgesuch erlangten Dokumente könnten für Haftungsansprüche verwendet werden, weshalb ein Zusammenhang mit der Liquidation nicht von der Hand zu weisen ist.

Verfügungsbefugnis ausserparlamentarischer Kommissionen nach Art. 15 BGÖ

Die zentrale Rechtsfrage ist, ob die EKQMB als ausserparlamentarische Kommission ohne gesonderte gesetzliche Verfügungsbefugnis gestützt auf Art. 15 BGÖ selbst eine Verfügung erlassen muss — oder ob, wie die Vorinstanz annahm, subsidiär die Aufsichtsbehörde (EDI/BSV) zuständig ist.

Die EKQMB ist eine Kommission mit Vertretern der Sozialversicherungen, Gutachterstellen, Ärzteschaft, Wissenschaft sowie Patienten- und Behindertenorganisationen, die Empfehlungen ausspricht (Art. 44 Abs. 7 lit. c ATSG). Sie ist eine ausserparlamentarische Kommission im Sinne von Art. 57a-57g RVOG. Nach Art. 57a Abs. 2 RVOG treffen ausserparlamentarische Kommissionen Entscheide nur, soweit sie durch ein Bundesgesetz ermächtigt werden — eine Bestimmung, die das Bundesverwaltungsgericht dahingehend auslegte, dass der EKQMB jegliche Verfügungsbefugnis fehle:

Art. 57a RVOG (SR 172.010)1 Ausserparlamentarische Kommissionen beraten den Bundesrat und die Bundesverwaltung ständig bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben. 2 Sie treffen Entscheide, soweit sie durch ein Bundesgesetz dazu ermächtigt werden.

Das Bundesgericht hält diese Prämisse grundsätzlich aufrecht, wendet sie jedoch auf das BGÖ nicht an. Der entscheidende dogmatische Schritt besteht in der rechtlichen Qualifikation des BGÖ als eigenständige gesetzliche Grundlage für den Erlass von Verfügungen:

Auslegung von Art. 15 BGÖ: «die Behörde»

Das BGÖ regelt in den Art. 10-17 das Zugangsverfahren chronologisch: Gesuch (Art. 10), Anhörung (Art. 11), Stellungnahme (Art. 12), Schlichtung (Art. 13), Empfehlung des EDÖB (Art. 14) und schliesslich die Verfügung (Art. 15). Das Bundesgericht legt Art. 15 BGÖ grammatikalisch aus: «Die Behörde», die gemäss Art. 15 BGÖ eine Verfügung erlässt, werde auch in den Art. 10, 11, 12 und 13 BGÖ genannt. Hinweise für unterschiedliche Behörden bestünden nicht. Der Gesetzeswortlaut spreche klar dafür, dass die Behörde, die nach Art. 15 BGÖ eine Verfügung erlässt, identisch sei mit derjenigen, an die das Zugangsgesuch zu richten ist. Dies entspricht der Lehre (SCHNEIDER/ROTH, Basler Kommentar Datenschutzgesetz/Öffentlichkeitsgesetz, 4. Aufl. 2024, N. 8 zu Art. 15 BGÖ).

Art. 15 BGÖ (SR 152.3)1 Der Gesuchsteller, die Gesuchstellerin oder die angehörte Person kann innerhalb von zehn Tagen nach Erhalt der Empfehlung den Erlass einer Verfügung nach Artikel 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 verlangen. 2 Im Übrigen erlässt die Behörde eine Verfügung, wenn sie in Abweichung von der Empfehlung: a. das Recht auf Zugang zu einem amtlichen Dokument einschränken, aufschieben oder verweigern will; b. den Zugang zu einem amtlichen Dokument gewähren will, durch dessen Zugänglichmachung die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann. 3 Die Verfügung ist innert 20 Tagen nach Empfang der Empfehlung oder nach Eingang des Gesuches nach Absatz 1 zu erlassen.

Gestützt auf den Wortlaut von Abs. 2 («die Behörde erlässt eine Verfügung…») ist davon auszugehen, dass die Behörde sowohl ermächtigt als auch verpflichtet wird, eine Verfügung zu erlassen. Dieses Verständnis ist auch aus praktischen Gründen vorzuziehen, denn die betroffene Kommission kann am besten einschätzen, ob Ausnahmen im Sinne von Art. 7 BGÖ dem Zugang entgegenstehen. Dass auf das Verfügungsverfahren die Bestimmungen des VwVG anwendbar sind (Art. 15 Abs. 1 BGÖ; BGE 142 II 324 E. 3.6), stehe dazu nicht im Widerspruch — dem VwVG lasse sich zur Frage der Verfügungsbefugnis ausserparlamentarischer Kommissionen nach Art. 57a Abs. 2 RVOG nichts entnehmen.

Systematische Argumente und Stellungnahme des EDÖB

Der EDÖB hatte in seiner Stellungnahme die Auffassung der Vorinstanz substantiell infrage gestellt und darauf hingewiesen, dass das BGÖ als Querschnittsaufgabe (BGE 142 II 324 E. 1.3.2) die gesamte Bundesverwaltung — einschliesslich ausserparlamentarischer Kommissionen — erfasse. Da das BGÖ für diese Kommissionen integral gelte, müsse auch die Kompetenz, Verfügungen gestützt auf Art. 15 BGÖ zu erlassen, bei der Kommission liegen. Die gegenteilige Auffassung widerspreche dem Beschleunigungsgebot und führe zu einem unbefriedigenden Zuständigkeitswechsel: Die Kommission behandelt das Gesuch und nimmt am Schlichtungsverfahren teil, dann aber soll plötzlich die Aufsichtsbehörde die Verfügung erlassen. Das Bundesgericht folgt dieser Argumentation.

Formelle Rechtsverweigerung (Art. 29 Abs. 1 BV)

Art. 29 Abs. 1 BV (SR 101)Kommentierung auf glossagens.ch

«Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.»

Art. 29 Abs. 1 BV umfasst das Verbot der formellen Rechtsverweigerung. Eine solche liegt vor, wenn eine Behörde auf eine Eingabe fälschlicherweise nicht eintritt oder sie nicht an die Hand nimmt und behandelt, obwohl sie nach dem anwendbaren Verfahrensrecht dazu verpflichtet wäre (BGE 151 I 294 E. 4.2). Nach der Auslegung des Bundesgerichts war die EKQMB verpflichtet, nach Art. 15 BGÖ eine Verfügung zu erlassen. Indem sie dies unterliess, verletzte sie neben dieser Bestimmung auch Art. 29 Abs. 1 BV. Im Kommentar zu Art. 29 BV wird die formelle Rechtsverweigerung als Zuständigkeitsverweigerung beschrieben, bei der eine Behörde es ablehnt oder unterlässt, auf ein frist- und formgerechtes Begehren einzutreten, obwohl eine Pflicht zur materiellen Prüfung besteht — der vorliegende Fall füllt dieses Tatbestandsmerkmal aus: Die EKQMB war zuständig und verpflichtet, erliess aber keine Verfügung.

Abweisung der subsidiären Zuständigkeit der Aufsichtsbehörde

Die Vorinstanz hatte angenommen, dass subsidiär die Aufsichtsbehörde (EDI bzw. BSV) für den Erlass einer Verfügung zuständig sei, wenn die Kommission keine Verfügungsbefugnis habe. Das Bundesgericht folgt dieser Konstruktion nicht. Es weist darauf hin, dass die EKQMB als ausserparlamentarische Kommission zur dezentralen Bundesverwaltung gehört und in den persönlichen Geltungsbereich des BGÖ fällt (Art. 2 Abs. 1 lit. a BGÖ; BGE 148 II 92 E. 5.1.1 und E. 5.4; BGer 1C_333/2020 vom 22. Oktober 2021 E. 5.4). Das BGÖ gelte für ausserparlamentarische Kommissionen unabhängig von spezialgesetzlichen Erlass- oder Verfügungsbefugnissen. Dieselbe Logik muss nach Auffassung des Gerichts auch für die Kompetenz gelten, Verfügungen gestützt auf Art. 15 BGÖ zu erlassen. Der Gesetzgeber hätte ausserparlamentarische Kommissionen von Teilen des BGÖ ausnehmen können, hat aber im Fall der EKQMB keinen Gebrauch davon gemacht.

Einordnung in die Rechtsprechung

Der Entscheid reiht sich in die Rechtsprechung zur Anwendbarkeit des BGÖ auf ausserparlamentarische Kommissionen ein, präzisiert jedoch die Frage der Verfügungsbefugnis erstmals in grundsätzlicher Weise. In BGE 148 II 92 (E. 5.1-5.4) hatte das Bundesgericht bereits geklärt, dass ausserparlamentarische Kommissionen zur dezentralen Bundesverwaltung gehören und in den persönlichen Geltungsbereich des BGÖ fallen. Der vorliegende Entscheid geht einen Schritt weiter: Nicht nur der persönliche Anwendungsbereich des BGÖ erfasst diese Kommissionen, sondern auch die verfahrensrechtliche Pflicht, das Zugangsverfahren mit einer eigenen Verfügung nach Art. 15 BGÖ abzuschliessen.

BGE 142 II 324 hatte das BGÖ als Querschnittsaufgabe qualifiziert, die die gesamte Bundesverwaltung betrifft, und die Anwendbarkeit des VwVG auf das Verfügungsverfahren bestätigt (E. 3.6). Das Bundesgericht nutzt diese Qualifikation nun als systematisches Argument: Wäre das BGÖ nur bis zum Schlichtungsverfahren anwendbar und würde danach die Aufsichtsbehörde die Verfügung erlassen, würde die Querschnittsnatur des Gesetzes unterlaufen.

Der Entscheid korrigiert ausserdem eine in der Praxis des Bundesverwaltungsgerichts verbreitete Auffassung, wonach bei Kommissionen ohne Verfügungsbefugnis die Aufsichtsbehörde als verfügende Instanz fungiere (vgl. die von der Vorinstanz zitierte Praxis). Das Bundesgericht hebt hervor, dass diese Praxis nicht mit dem klaren Wortlaut von Art. 15 BGÖ vereinbar ist. Der EDÖB hatte in seiner Stellungnahme darauf hingewiesen, dass er selbst gestützt auf Art. 15 BGÖ Verfügungen erlasse, was vom Bundesverwaltungsgericht nie in Frage gestellt worden sei (Urteil des BVGer A-4781/2019 vom 17. Juni 2020 E. 1.1) — ein Argument, das das Bundesgericht als Beleg für die praktische Handhabung wertet.

Offen gelassen wird die Frage, ob die EKQMB nach Art. 8 VwVG zu einer Überweisung der Sache an die von ihr als zuständig erachtete Behörde verpflichtet gewesen wäre, und auf welche gesetzliche Grundlage sich die subsidiäre Zuständigkeit der Aufsichtsbehörde stützen soll (vgl. BGer 2C_440/2019 vom 6. Februar 2020 E. 3.4.5). Diese Fragen erübrigten sich durch den Ausgang des Verfahrens.

Fazit

Das Bundesgericht klärt eine bislang strittige Frage des Öffentlichkeitsrechts: Ausserparlamentarische Kommissionen ohne gesonderte gesetzliche Verfügungsbefugnis sind gleichwohl nach Art. 15 BGÖ befugt und verpflichtet, den Zugang zu amtlichen Dokumenten mit einer anfechtbaren Verfügung zu entscheiden. Das BGÖ enthält eine eigenständige gesetzliche Grundlage für den Erlass von Verfügungen, die unabhängig von der gesonderten Verfügungsbefugnis im Sinne von Art. 57a Abs. 2 RVOG gilt. Unterlässt die Kommission den Erlass einer Verfügung, liegt eine formelle Rechtsverweigerung im Sinne von Art. 29 Abs. 1 BV vor. Die Konstruktion einer subsidiären Zuständigkeit der Aufsichtsbehörde wird verworfen. Der Entscheid stärkt die Durchsetzbarkeit des Informationszugangsrechts und vermeidet einen pragmatisch unbefriedigenden und dem Beschleunigungsgebot widersprechenden Behördenwechsel innerhalb des Zugangsverfahrens.