1C_250/2026 — Rekurslegitimation von kantonalen und gesamtschweizerischen Heimatschutzorganisationen

Rechtsgebiet: Natur- und Heimatschutzrecht / Baurecht · Vorinstanz: Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau · Besetzung: I. öffentlich-rechtliche Abteilung, 3 Richter · Verfahrensergebnis: Beschwerde gutgeheissen, angefochtener Entscheid aufgehoben, teilweise Rückweisung

Executive Summary

• Kernpunkt: Es geht um die Rekurs- und Beschwerdeberechtigung des Thurgauer Heimatschutzes (THS) als kantonale Sektion sowie des Schweizer Heimatschutzes (SHS) als gesamtschweizerische Organisation gegen eine Baubewilligung zum Abbruch des Hotels Metropol in Arbon und zur Errichtung von zwei Mehrfamilienhäusern am Bodensee.
• Entscheidung: Das Bundesgericht hebt den vorinstanzlichen Nichteintretensentscheid auf. Die Beschwerdeberechtigung des SHS nach Art. 12 NHG wird bejaht; diejenige des THS nach kantonalem Recht wird teilweise bejaht und teilweise — mangels freier Kognition — an die Vorinstanz zurückgewiesen.
• Bedeutung: Das Urteil präzisiert die Voraussetzungen für die Verbandsbeschwerde im Natur- und Heimatschutzrecht: Eine kantonale Sektion verliert ihre bundesrechtliche Beschwerdeberechtigung nicht dadurch, dass sie Einsprache im eigenen Namen statt ausdrücklich im Namen der Dachorganisation erhebt (Art. 12c Abs. 2 NHG). Zudem wird der Umgebungsschutz von Denkmalobjekten auch im Rahmen der kantonalen Rechtsmittelberechtigung bejaht, und eine Gewässerraum-Ausnahmebewilligung begründet eine Bundesaufgabe (Art. 78 Abs. 2 BV, Art. 2 NHG).

Sachverhalt

Die B.________ AG, Eigentümerin der Liegenschaft Nr. 1800 in Arbon am Bodensee, reichte im Juni 2022 ein Baugesuch ein, das den Abbruch des bestehenden Hotels Metropol und die Errichtung von zwei Mehrfamilienhäusern mit Einstellhalle vorsieht. Das Projekt entspricht der Regelüberbauung und stellt eine Alternative zu den im Gestaltungsplan Riva vorgesehenen zwei Hochhäusern dar. Nach öffentlicher Auflage und Projektänderung erhob der Thurgauer Heimatschutz (THS) Einsprache. Der Stadtrat erteilte im Mai 2023 die Baubewilligung und wies die Einsprache ab.

Der THS — als Sektion und Vertreter des Schweizer Heimatschutzes (SHS) — erhob Rekurs beim kantonalen Departement. Das Departement für Inneres und Volkswissenschaft (DIV) stellte in einem Vorentscheid fest, dass sowohl der THS als auch der SHS zur Rekurserhebung legitimiert seien. Dagegen gelangten die Bauherrschaft und die Grundeigentümerin mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht, das den Vorentscheid am 11. März 2026 aufhob und feststellte, dass weder dem THS noch dem SHS Rekurslegitimation zukomme. Hiergegen richtet sich die Beschwerde der beiden Verbände an das Bundesgericht.

Erwägungen

Prozessualer Rahmen und Eintreten

Das Bundesgericht qualifiziert den angefochtenen Vorentscheid als einem Endentscheid i.S.v. Art. 90 BGG gleichgestellt, da dem DIV als Rekursinstanz kein Entscheidungsspielraum mehr bleibt und es einen Nichteintretensentscheid fällen muss. Die Beschwerdeführer sind durch den Entzug der Rekurslegitimation besonders berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf die Beschwerde wird eingetreten.

Das Bundesgericht prüft die Auslegung und Anwendung kantonalen Rechts nur unter dem Blickwinkel des Willkürverbots (Art. 95 lit. a, Art. 106 Abs. 1 BGG). Willkür liegt nur vor, wenn der vorinstanzliche Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE 136 I 316 E. 2.2.2).

Rekurslegitimation des THS nach kantonalem Recht (§ 24 NHG/TG)

Die Rechtsmittelberechtigung des THS stützt sich auf § 24 des Thurgauer Gesetzes zum Schutz und zur Pflege der Natur und der Heimat (NHG/TG; RB 450.1), der kantonalen Organisationen mit mindestens zehnjähriger ideeller Tätigkeit im Natur- und Heimatschutz ein Rechtsmittelrecht einräumt, soweit die Interessen des Natur- und Heimatschutzes berührt sind. Art. 12 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) ist für den THS mangels gesamtschweizerischer Tätigkeit nicht anwendbar.

Das DIV hatte die Rekurslegitimation des THS auf zwei Begründungen gestützt, die das Verwaltungsgericht beide verneinte:

Erste Begründung — ISOS-Bezug: Das DIV erwog, die bisherige Nutzungsplanung der Stadt Arbon (aus den Jahren 1996/1999) sei nicht rechtsgenüglich mit dem Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) abgestimmt gewesen. Die Bauparzelle liege in der ISOS-Umgebungsschutzzone I mit dem Erhaltungsziel «a» (Erhalten der Beschaffenheit als Kulturland oder Freifläche). Bis zum Bundesgerichtsentscheid BGE 135 II 209 (Urteil Rüti vom 1. April 2009) und der am 1. Juli 2010 in Kraft getretenen Änderung der Verordnung über das ISOS habe die Auffassung vorgeherrscht, das ISOS sei bei der kommunalen Nutzungsplanung nicht zu berücksichtigen.

Das Verwaltungsgericht verneinte einen ISOS-Bezug und stützte sich dabei auf den Kantonalen Richtplan (KRP) von 2017, wonach für die Gemeinde Arbon keine Pendenzen in Sachen Ortsbildschutz bestanden hätten. Das Bundesgericht hält diese Begründung für unhaltbar: Der KRP-Anhang stamme aus dem Jahr 2009, als man noch davon ausging, das ISOS sei bei der kommunalen Nutzungsplanung nicht zu berücksichtigen. In der zwischenzeitlich abgeschlossenen Teilrevision 2022/2023 des KRP wurde die Aussage, wonach die Ortsbilder bereits rechtsgenüglich umgesetzt seien, ausdrücklich als «nach heutiger Rechtslage nicht richtig und korrekturbedürftig» bezeichnet. Zudem sei der Richtplan nur behördenverbindlich und nicht für Private, einschliesslich beschwerdeberechtigter Verbände, verbindlich — ein blosser Verweis auf den Richtplan genüge nicht, um den Vorwurf einer ungenügenden ISOS-Berücksichtigung zu entkräften. Die Begründung des Verwaltungsgerichts erscheint somit willkürlich.

Allerdings kann das Bundesgericht aufgrund seiner beschränkten Kognition (Art. 95, Art. 106 BGG) nicht frei beurteilen, ob die Rekurslegitimation des THS hinsichtlich der ISOS-Frage mit anderer Begründung willkürfrei verneint werden könnte. Die Frage, ob es für die Rekurslegitimation genügt, eine vorfrageweise Überprüfung der Zonenordnung im Lichte des ISOS zu verlangen, oder ob höhere Anforderungen an die Plausibilisierung zu stellen sind, ist eine Frage des kantonalen Rechts. Die Sache wird insoweit an die Vorinstanz zurückgewiesen.

Zweite Begründung — Umgebungsschutz von Denkmalobjekten: Das DIV bejahte die Legitimation des THS auch deshalb, weil die Bauten auf den angrenzenden Parzellen (Villa Bär und Rosasco-Komplex) rechtskräftig unter Denkmalschutz gestellt worden seien und der THS geltend mache, das Vorhaben beeinträchtige deren Umgebungsschutz. Das Verwaltungsgericht verneinte einen Eingriff i.S.v. § 7 NHG/TG, weil die Bewilligungspflicht nur direkte Eingriffe in geschützte Objekte betreffe und auf der Bauparzelle kein Schutzobjekt liege.

Art. 78 BV (SR 101)«1 Für den Natur- und Heimatschutz sind die Kantone zuständig. 2 Der Bund nimmt bei der Erfüllung seiner Aufgaben Rücksicht auf die Anliegen des Natur- und Heimatschutzes. Er schont Landschaften, Ortsbilder, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler; er erhält sie ungeschmälert, wenn das öffentliche Interesse es gebietet. 3 Er kann Bestrebungen des Natur- und Heimatschutzes unterstützen und Objekte von gesamtschweizerischer Bedeutung vertraglich oder durch Enteignung erwerben oder sichern. 4 Er erlässt Vorschriften zum Schutz der Tier- und Pflanzenwelt und zur Erhaltung ihrer Lebensräume in der natürlichen Vielfalt. Er schützt bedrohte Arten vor Ausrottung. 5 Moore und Moorlandschaften von besonderer Schönheit und gesamtschweizerischer Bedeutung sind geschützt. Es dürfen darin weder Anlagen gebaut noch Bodenveränderungen vorgenommen werden. Ausgenommen sind Einrichtungen, die dem Schutz oder der bisherigen landwirtschaftlichen Nutzung der Moore und Moorlandschaften dienen.»

Das Bundesgericht weist die Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach indirekte Eingriffe in die Umgebung geschützter Objekte nie einen Eingriff i.S.v. § 7 Abs. 1 NHG/TG darstellten, als willkürlich zurück. § 2 Abs. 1 Ziff. 4 NHG/TG sieht vor, dass Bauten «samt Umgebung» zu den erhaltenswerten Objekten zählen, und § 10a Ziff. 2 NHG/TG verlangt, dass kommunale Schutzanordnungen auch die Umgebung mitumfassen, soweit diese für den wirksamen Schutz des Objekts notwendig ist. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts würde in vielen Fällen einen wirksamen Denkmalschutz verunmöglichen. Zudem verkennt das Verwaltungsgericht, dass das Baureglement der Stadt Arbon (Art. 24 Abs. 5 BauR/Arbon) Eingliederungsvorschriften enthält, die als Schutzanordnung i.S.v. § 10 Abs. 2 NHG/TG zu qualifizieren sind und eine Rücksichtnahme auf schützenswerte Bauten in der Umgebung ermöglichen. Die Feststellung der Vorinstanz, wonach keinerlei raumplanerische Massnahmen für den Umgebungsschutz festgelegt worden seien, ist offensichtlich unrichtig.

Ob die projektierten Bauten die geschützten Objekte tatsächlich beeinträchtigen, ist eine Frage der materiellen Begründetheit; für die Rekurslegitimation genügt es, dass Interessen des Heimatschutzes berührt sind. Dies ist zu bejahen, weil das ISOS bei der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe des Baurechts — namentlich von Ästhetikklauseln und Einordnungsvorschriften — zu berücksichtigen ist (BGE 135 II 209 E. 2.1).

Beschwerdeberechtigung des SHS nach Art. 12 NHG

Die Beschwerdeberechtigung des SHS als gesamtschweizerisch tätige Organisation setzt nach Art. 12 Abs. 1 NHG unter anderem voraus, dass eine Bundesaufgabe i.S.v. Art. 78 Abs. 2 BV und Art. 2 NHG vorliegt. Das Verwaltungsgericht hatte dies offengelassen und stattdessen einen Ausschlussgrund nach Art. 12c Abs. 2 NHG bejaht: Da der THS die Einsprache im eigenen Namen und nicht im Namen des SHS erhoben habe, habe sich der SHS nicht am Einspracheverfahren beteiligt und sein Beschwerderecht verwirkt.

Art. 12 NHG (SR 451)«1 Gegen Verfügungen der kantonalen Behörden oder der Bundesbehörden steht das Beschwerderecht zu: a. den Gemeinden; b. den Organisationen, die sich dem Naturschutz, dem Heimatschutz, der Denkmalpflege oder verwandten Zielen widmen, unter folgenden Voraussetzungen: 1. die Organisation ist gesamtschweizerisch tätig, 2. sie verfolgt rein ideelle Zwecke; allfällige wirtschaftliche Tätigkeiten müssen der Erreichung der ideellen Zwecke dienen. 1bis Das Beschwerderecht steht den Organisationen nicht zu gegen Verfügungen, die sich auf Wohnbauten mit einer Geschossfläche von weniger als 400 m2 innerhalb von Bauzonen beziehen; das Beschwerderecht bleibt bestehen bei Wohnbauten: a. innerhalb von Ortsbildern von nationaler Bedeutung oder wenn die Vorhaben geschichtliche Stätten oder Kulturdenkmäler direkt betreffen oder wenn sie in unmittelbarer Nähe davon realisiert werden sollen; oder b. innerhalb von Biotopen von nationaler, regionaler oder lokaler Bedeutung. 2 Das Beschwerderecht steht den Organisationen nur für Rügen in Rechtsbereichen zu, die seit mindestens zehn Jahren Gegenstand ihres statutarischen Zwecks bilden. 3 Der Bundesrat bezeichnet die zur Beschwerde berechtigten Organisationen. 4 Zuständig für die Beschwerdeerhebung ist das oberste Exekutivorgan der Organisation. 5 Die Organisationen können ihre rechtlich selbständigen kantonalen und überkantonalen Unterorganisationen für deren örtliches Tätigkeitsgebiet generell zur Erhebung von Einsprachen und im Einzelfall zur Erhebung von Beschwerden ermächtigen.»

Art. 12c Abs. 2 NHG (SR 451)«2 Hat sich eine Gemeinde oder eine Organisation an einem Einspracheverfahren nach Bundesrecht oder kantonalem Recht nicht beteiligt, so kann sie keine Beschwerde mehr erheben.»

Das Bundesgericht bestätigt seine ständige Rechtsprechung, wonach es für den Erhalt der Beschwerdeberechtigung genügt, wenn die kantonale Sektion Einsprache erhebt, sofern sie gemäss Art. 12 Abs. 5 NHG generell zur Einspracheerhebung für die gesamtschweizerische Organisation ermächtigt ist (BGer 1C_158/2025 vom 1. April 2026 E. 1; BGer 1C_176/2016 vom 10. Mai 2017 E. 3.1). Es wäre überspitzt formalistisch zu verlangen, dass die Unterorganisation die Einsprache ausdrücklich im Namen der Dachorganisation erheben müsse. Anders ist die Rechtslage bei Beschwerden, für die eine Einzelermächtigung erforderlich ist. Der SHS hat mit Schreiben vom 6. Mai 2026 bestätigt, dass die Sektion gestützt auf Art. 7 Ziff. 1 der Statuten zu ihrem Vorgehen befugt gewesen sei. Nach Art. 12c Abs. 2 NHG hat der SHS sein Beschwerderecht somit nicht verwirkt.

Bundesaufgabe: Gewässerraum-Ausnahmebewilligung

Das Bundesgericht prüft sodann, ob eine Bundesaufgabe i.S.v. Art. 78 Abs. 2 BV und Art. 2 NHG vorliegt, was Voraussetzung für die Beschwerdeberechtigung nach Art. 12 Abs. 1 NHG ist. Das DIV bejahte dies gestützt auf die Erstellung von Pflichtschutzräumen (Art. 61 BZG; SR 520.1). Die Beschwerdeführer wiesen zusätzlich auf eine Ausnahmebewilligung zur Unterschreitung des Gewässerraums hin.

Die Bauparzelle grenzt an den Bodensee. Bis zur definitiven Gewässerraumfestlegung gelten die Übergangsbestimmungen der Gewässerschutzverordnung (GSchV; SR 814.201), wonach bei stehenden Gewässern mit einer Wasserfläche von mehr als 0,5 ha ein Streifen von 20 m Breite massgeblich ist (Art. 41c Abs. 2 lit. c GSchV). Aus den Bauakten ergibt sich, dass zumindest ein projektierter Zaun sowie verschiedene neue Entwässerungsleitungen im Gewässerraum zu liegen kommen und einer Ausnahmebewilligung bedürfen.

Die Erteilung einer Ausnahmebewilligung im Gewässerraum nach Art. 41c Abs. 1 GSchV als bundesrechtlich geregelte Spezial- bzw. Ausnahmebewilligung mit engem Bezug zum Natur- und Heimatschutz stellt eine Bundesaufgabe i.S.v. Art. 78 Abs. 2 BV und Art. 2 NHG dar (BGE 143 II 77 E. 3.1; BGer 1C_158/2025 vom 1. April 2026 E. 1). Da schon deshalb eine Bundesaufgabe vorliegt, braucht nicht entschieden zu werden, ob auch die Erstellung von Pflichtschutzräumen eine Bundesaufgabe begründet.

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil reiht sich in mehrere etablierte Linien der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ein und präzisiert diese in einzelnen Punkten.

Zur Verbandsbeschwerde und Sektionsermächtigung (Art. 12 Abs. 5, Art. 12c Abs. 2 NHG): Das Bundesgericht bestätigt seine bisherige Praxis, dass eine generell zur Einspracheerhebung ermächtigte kantonale Sektion die Beschwerdeberechtigung der Dachorganisation erhält, auch wenn sie die Einsprache im eigenen Namen erhebt. Es grenzt sich dabei vom Fall BGer 1C_176/2016 ab, bei dem die Statuten von Pro Natura die Sektionen generell ermächtigt hatten — ohne den Zusatz, dass dies im Namen der gesamtschweizerischen Organisation zu erfolgen habe. Das Gericht stellt klar, dass dieser Unterschied in der statutarischen Formulierung vorliegend keine Rolle spielt, da der SHS ausdrücklich bestätigt hat, dass das Vorgehen der Sektion gedeckt war. Die Abgrenzung zwischen Einsprache (generelle Ermächtigung genügt) und Beschwerde (Einzelermächtigung erforderlich) wird erneut bestätigt.

Zur Bedeutung des ISOS im Baubewilligungsverfahren: Mit dem Leitentscheid BGE 135 II 209 (Urteil Rüti) hat das Bundesgericht geklärt, dass das ISOS nicht nur bei der Erfüllung von Bundesaufgaben, sondern auch bei der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe im Baubewilligungsverfahren — namentlich bei Ästhetikklauseln und Einordnungsvorschriften — zu berücksichtigen ist. Das vorliegende Urteil wendet diese Grundsätze auf die Frage der Rekurslegitimation an: schon die Berührung von ISOS-bezogenen Interessen genügt, um die Legitimation des kantonalen Heimatschutzverbandes zu begründen. Es präzisiert dabei, dass ein blosser Verweis auf den Kantonalen Richtplan nicht ausreicht, um den Vorwurf einer ungenügenden ISOS-Berücksichtigung in der kommunalen Nutzungsplanung zu entkräften, insbesondere wenn der Richtplan aus einer Zeit stammt, in der die Berücksichtigungspflicht noch nicht anerkannt war.

Zum Umgebungsschutz von Denkmalobjekten: Das Bundesgericht bestätigt die bereits in BGE 114 Ia 343 E. 4b und 4c zum Ausdruck gekommene Rechtsprechung, wonach Eingliederungsvorschriften des Baureglements eine Rücksichtnahme auf schützenswerte Bauten und Ensembles in der Umgebung ermöglichen und im Einzelfall zu Baubeschränkungen führen können. Es präzisiert, dass die kantonalrechtliche Unterscheidung zwischen direkten und indirekten Eingriffen in Schutzobjekte nicht dazu führen darf, den Umgebungsschutz praktisch auszuhöhlen. Ein wirksamer Denkmalschutz ohne gleichzeitigen Schutz der Umgebung ist undenkbar.

Zur Bundesaufgabe bei Gewässerraum-Ausnahmebewilligungen: Das Urteil bestätigt die in BGE 143 II 77 E. 3.1 begründete und seither konstant angewandte Praxis, dass die Erteilung einer Ausnahmebewilligung im Gewässerraum nach Art. 41c Abs. 1 GSchV eine Bundesaufgabe i.S.v. Art. 78 Abs. 2 BV und Art. 2 NHG darstellt und damit die Beschwerdeberechtigung der gesamtschweizerischen Natur- und Heimatschutzorganisationen nach Art. 12 NHG eröffnet.

Fazit

Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut und hebt den vorinstanzlichen Entscheid auf. Die Beschwerdeberechtigung des SHS nach Art. 12 NHG wird vollumfänglich bejaht: Die generelle Ermächtigung der kantonalen Sektion zur Einspracheerhebung genügt, um die Beschwerdeberechtigung der Dachorganisation zu erhalten — eine ausdrückliche Erhebung der Einsprache im Namen des SHS ist nicht erforderlich. Eine Bundesaufgabe liegt wegen der erforderlichen Gewässerraum-Ausnahmebewilligung vor. Die Rekurslegitimation des THS nach kantonalem Recht wird bezüglich des Umgebungsschutzes der Denkmalobjekte (Rosasco-Komplex, Villa Bär) bejaht; hinsichtlich der ISOS-Frage und der allfälligen Gestaltungsplanpflicht wird die Sache wegen der beschränkten Kognition an die Vorinstanz zurückgewiesen. Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- und eine Parteientschädigung von Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdegegnerinnen auferlegt.