1C_247/2025 — Parteistellung Drittbetroffener bei gesteigertem Gemeingebrauch (SummerDays Festival Arbon)

Rechtsgebiet: Verwaltungsrecht (öffentlich-rechtliche Angelegenheiten) · Vorinstanz: Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau · Besetzung: I. öffentlich-rechtliche Abteilung, 3 Richter/innen · Verfahrensergebnis: Beschwerde gutgeheissen, angefochtener Entscheid aufgehoben, Zurückweisung

Executive Summary

• Kernpunkt: Ein Drittbetroffener (hier: angrenzende Hotel- und Restaurantbesitzerin) hat im verwaltungspolizeilichen Bewilligungsverfahren zum gesteigerten Gemeingebrauch Parteistellung, wenn er durch die Veranstaltung in seinen Nutzungsansprüchen unmittelbar und mehr als die Allgemeinheit betroffen ist.
• Entscheidung: Das Bundesgericht hebt den kantonalen Entscheid auf, weil die Vorinstanz der Beschwerdeführerin die Parteistellung zu Unrecht abgesprochen und damit Art. 89 Abs. 1 i.V.m. Art. 111 Abs. 1 BGG sowie Art. 29 Abs. 1 und 2 BV verletzt hat. Die Sache wird zur Neubeurteilung zurückgewiesen.
• Bedeutung: Das Urteil präzisiert die Beschwerdebefugnis Dritter bei Bewilligungen zum gesteigerten Gemeingebrauch und stellt klar, dass die Konzeption dieser Bewilligung als Instrument der Koordination zwischen konkurrierenden Nutzungsansprüchen und konkurrierenden Nutzern Rechtsmittelbefugnis zusprechen muss. Ausserdem gibt das Gericht wertvolle Hinweise zur Baubewilligungspflicht temporärer Veranstaltungen nach der wirkungsbezogenen Betrachtungsweise.

Sachverhalt

Die Politische Gemeinde Arbon ist Eigentümerin der Quaianlagen am Bodensee. Auf diesem Grundstück führt die B.________ AG seit 2009 das zweitägige Musik-Festival «SummerDays» durch. Die A.________ AG ist Eigentümerin der direkt angrenzenden Parzelle, auf der sich das Hotel und Restaurant «C.________» befindet.

Der Stadtrat von Arbon genehmigte die Durchführung des SummerDays Festival 2023 am 5. Dezember 2022 ohne öffentliche Auflage. Die A.________ AG beantragte Akteneinsicht und eine öffentliche Auflage des Gesuchs, was der Stadtrat mit der Begründung verweigerte, eine öffentliche Auflage sei für das Festival nicht vorgesehen; jeder Anlass auf öffentlichem Grund sei bewilligungspflichtig und die Bewilligung werde durch die Abteilung Freizeit, Sport und Liegenschaften (FSL) ausgestellt.

Die A.________ AG erhob Rekurs bzw. Rechtsverweigerungsbeschwerde beim kantonalen Departement für Inneres und Volkswirtschaft (DIV). Das DIV trat auf den Rekurs gegen die später erteilte verwaltungspolizeiliche Bewilligung nicht ein, da der Beschwerdeführerin im verwaltungspolizeilichen Verfahren keine Parteistellung zukomme. Eine dagegen erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau mit Entscheid vom 12. März 2025 ab. Dagegen gelangt die A.________ AG mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht.

Erwägungen

Eintreten und Ausnahme vom aktuellen praktischen Interesse

Da das Festival 2023 bereits stattgefunden hat, besteht kein aktuelles praktisches Interesse an der Aufhebung der Bewilligung mehr. Das Bundesgericht verzichtet jedoch ausnahmsweise auf dieses Erfordernis, da sich die Frage, ob für das seit 2009 jährlich stattfindende Festival ein baurechtliches Bewilligungsverfahren mit öffentlicher Auflage durchzuführen ist, unter gleichen Umständen jederzeit wieder stellt und eine rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre. An der Beantwortung besteht ein erhebliches öffentliches Interesse. Ausserdem ist die Rüge der Verletzung von Parteirechten, deren Missachtung auf eine formelle Rechtsverweigerung hinausläuft, ungeachtet der Legitimation in der Sache zulässig (sogenannte «Star-Praxis», BGE 149 I 72 E. 3.1; 133 I 185 E. 6.2).

Formelle Rechtsverweigerung und Parteistellung im verwaltungspolizeilichen Bewilligungsverfahren

Eine formelle Rechtsverweigerung gemäss Art. 29 Abs. 1 BV liegt vor, wenn eine Behörde auf eine frist- und formgerecht eingereichte Sache nicht eintritt, obschon sie darüber befinden müsste (BGE 144 II 184 E. 3.1; 141 I 172 E. 5).

Art. 29 Abs. 1 und 2 BV (SR 101)Kommentierung auf glossagens.ch

«1 Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist. 2 Die Parteien haben Anspruch auf rechtliches Gehör.»

Das Bundesgericht prüft die Legitimation der Beschwerdeführerin unter dem Gesichtspunkt von Art. 89 Abs. 1 BGG frei, da es sich um die Anwendung von Bundesrecht handelt. Die Einheit des Verfahrens nach Art. 111 Abs. 1 BGG verlangt, dass die Beschwerdebefugnis und der Parteibegriff im kantonalen Verfahren nicht enger gefasst werden darf als vor Bundesgericht:

Art. 111 Abs. 1 BGG (SR 173.110)

«1 Wer zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt ist, muss sich am Verfahren vor allen kantonalen Vorinstanzen als Partei beteiligen können.»

Konzeption der Bewilligung zum gesteigerten Gemeingebrauch als Koordinationsinstrument

Das zentrale Argument des Bundesgerichts betrifft die dogmatische Einordnung der Bewilligung zum gesteigerten Gemeingebrauch. Diese wird als Bewilligung sui generis qualifiziert, weil sie — anders als die Polizeierlaubnis — nicht nur dem Schutz der Polizeigüter, sondern der Koordination und Prioritätensetzung zwischen verschiedenen Nutzungen der öffentlichen Sachen dient (BGE 150 II 489 E. 3.6). Gerade aufgrund dieser Konzeption als Instrument der Koordination zwischen konkurrierenden Nutzungsansprüchen kommt der Interessenabwägung und der Rechtsstellung von direkt betroffenen Drittpersonen eine besondere Bedeutung zu.

Konkurrierende Nutzerinnen und Nutzer (z.B. Anstösserinnen, Gewerbetreibende) sind typischerweise in ihren tatsächlichen oder rechtlichen Interessen betroffen, da ihre Interessen in die Abwägung hätten einfliessen müssen. Jenen Personen, deren Interessen in diese Abwägung hätten einfliessen müssen oder durch das Ergebnis beeinträchtigt würden, kann eine Rechtsschutzmöglichkeit nicht zum Vornherein abgesprochen werden. In ihren Nutzungsmöglichkeiten eingeschränkten Dritten muss deshalb Parteistellung und damit eine Rechtsmittelbefugnis zugesprochen werden, soweit sie durch die Veranstaltung in ihren Nutzungsansprüchen unmittelbar und mehr als die Allgemeinheit betroffen sind und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung haben.

Anwendung auf den Einzelfall: Hotel- und Restaurantbesitzerin als Drittbetroffene

Art. 89 Abs. 1 BGG (SR 173.110)Kommentierung auf glossagens.ch

«1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer: a. vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat; b. durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und c. ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.»

Die Beschwerdeführerin verfügt als Eigentümerin des direkt an das Festivalgelände angrenzenden Hotels und Restaurants nicht nur in räumlicher Hinsicht über eine besondere Beziehungsnähe. Sie ist von den Festivalimmissionen in spezifischer Weise betroffen. Die Vorinstanz spricht selbst von erheblichen Licht- und Lärmimmissionen während der Konzerte. Das Bundesgericht stellt darauf ab, dass eine genügend intensive Beeinträchtigung der eigenen Nutzungsansprüche vorliegt, wobei es — entgegen dem Einwand der Veranstalterin — nicht ausschlaggebend sein kann, ob die lärmschutzrechtlichen Vorschriften und Richtwerte eingehalten sein sollen. Die Beschwerdeführerin ist durch die Festivalnutzung der an ihr Grundstück angrenzenden Quaianlagen besonders und unmittelbar betroffen.

Hinzu kommt die Beeinträchtigung durch die Sperrung des Bodenseeradwegs und des kantonalen Wanderwegs, selbst wenn sich diese nicht über drei Wochen, sondern nur auf die Festivaldauer erstrecken sollte. Das Bundesgericht lässt offen, ob auch die entzogene Seesicht eine besondere Betroffenheit begründet.

Indem die Vorinstanz der Beschwerdeführerin im verwaltungspolizeilichen Bewilligungsverfahren die Parteistellung absprach, schloss sie diese vom weiteren Verfahren aus und verletzte Art. 89 Abs. 1 i.V.m. Art. 111 Abs. 1 BGG. Zugleich beging sie eine formelle Rechtsverweigerung (Art. 29 Abs. 1 BV) und eine Gehörsverletzung (Art. 29 Abs. 2 BV). Der Beschwerdeführerin sind gestützt auf ihr Akteneinsichtsrecht sämtliche mit der Durchführung des Festivals zusammenhängenden Unterlagen als Verfahrensakten zur Verfügung zu stellen.

Hinweise zur Baubewilligungspflicht temporärer Veranstaltungen

Obwohl die Sache formell zurückgewiesen wird, gibt das Bundesgericht bereits Hinweise zur materiellen Frage der Baubewilligungspflicht. Nach der wirkungsbezogenen Betrachtungsweise (vgl. BGer 1C_505/2017 vom 15. Mai 2018 E. 5.1) kann selbst eine Veranstaltung von kurzer Dauer unter Umständen einer Baubewilligungspflicht unterliegen, wenn dies im Einzelfall aufgrund der Art und Intensität der Nutzung sowie der Empfindlichkeit am Durchführungsort notwendig erscheint.

Ein Veranstaltungsstandort in einem natur- und gewässerschutzrechtlich empfindlichen Gebiet — hier potenziell innerhalb des Gewässerraums — kann für eine Baubewilligungspflicht sprechen. Jedenfalls hat eine vorgängige Prüfung durch die zuständige Umweltbehörde zu erfolgen. Die im Einzelfall vorzunehmende Gesamtabwägung setzt voraus, dass alle massgebenden Sachverhaltselemente einbezogen werden: jährliche Wiederholung, Besucherzahlen, Betriebszeiten, Licht- und Lärmimmissionen, Immissionen während des Auf- und Abbaus, Auswirkungen auf den Verkehr, Natur- und Gewässerschutz. Ein einseitiges Abstellen auf einzelne Kriterien ist nicht statthaft. Falls eine Baubewilligungspflicht bejaht wird, ist ein öffentliches Auflage- und Einspracheverfahren durchzuführen (§§ 102 und 103 PBG/TG).

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil reiht sich in eine gefestigte Rechtsprechung zum gesteigerten Gemeingebrauch ein, die seit BGE 126 I 133 E. 4d und konstant (BGE 135 I 302 E. 4.1; BGE 151 I 257 E. 3.3.2) die Bewilligung zum gesteigerten Gemeingebrauch als Bewilligung sui generis qualifiziert, die der Koordination und Prioritätensetzung zwischen verschiedenen Nutzungen dient. Neu und präzisierend ist die Konsequenz, die das Gericht aus dieser dogmatischen Einordnung für die Rechtsstellung Dritter zieht: Wenn die Bewilligung der Koordination konkurrierender Nutzungsansprüche dient, dann müssen konkurrierende Nutzer, die in ihren Nutzungsansprüchen unmittelbar betroffen sind, auch Parteistellung beanspruchen können.

Damit bestätigt und vertieft das Urteil die Grundsätze zur Beschwerdebefugnis nach Art. 89 Abs. 1 BGG, wonach die beschwerdeführende Person durch den angefochtenen Entscheid stärker als eine beliebige Dritte betroffen sein muss und in einer besonderen, nahen Beziehung zur Streitsache stehen muss (BGE 142 II 451 E. 3.4.1; BGE 150 II 409 E. 2.2). Wie der Kommentar zu Art. 89 BGG auf glossagens.ch darstellt, verlangt das Erfordernis der besonderen Berührung, dass der Beschwerdeführer in seinen eigenen, individuellen Rechts- oder Interessenpositionen betroffen ist, die über die allgemeine Betroffenheit hinausgehen. Das vorliegende Urteil wendet diese Grundsätze auf den bisher wenig geklärten Fall der Drittbetroffenheit bei einer Bewilligung zum gesteigerten Gemeingebrauch an und konkretisiert sie für anrainende Gewerbetreibende, die durch Immissionen und Wegsperrungen betroffen sind.

Auch zur formellen Rechtsverweigerung nach Art. 29 Abs. 1 BV bestätigt das Gericht die ständige Praxis, wie sie im Kommentar zu Art. 29 BV dargestellt wird: Eine formelle Rechtsverweigerung liegt vor, wenn eine zuständige Behörde es ablehnt, auf ein frist- und formgerecht eingereichtes Begehren einzutreten, obwohl eine Pflicht zur materiellen Prüfung besteht (BGE 135 I 6 E. 2.1). Das Hinzukommen der Gehörsverletzung (Art. 29 Abs. 2 BV) durch die verweigerte Akteneinsicht rundet die verfahrensrechtliche Beanstandung ab.

Die Hinweise zur Baubewilligungspflicht temporärer Veranstaltungen bauen auf der wirkungsbezogenen Betrachtungsweise aus BGer 1C_505/2017 vom 15. Mai 2018 auf und erweitern sie um die Dimension des Natur- und Gewässerschutzes als zusätzliches Kriterium für die Baubewilligungspflicht. In diesem Sinne ähneln die Erwägungen auch den älteren Hinweisen zur Lärmschutzproblematik bei Musikfestivals (vgl. 1A.39/2004 vom 11. Oktober 2004 zum Festival «S'isch im Fluss» Basel).

Fazit

Das Bundesgericht hebt den angefochtenen Entscheid bereits aus formellen Gründen auf: Die Vorinstanz hat der Beschwerdeführerin zu Unrecht die Parteistellung im verwaltungspolizeilichen Bewilligungsverfahren abgesprochen und damit Art. 89 Abs. 1 i.V.m. Art. 111 Abs. 1 BGG, Art. 29 Abs. 1 BV (formelle Rechtsverweigerung) und Art. 29 Abs. 2 BV (Gehörsverletzung) verletzt. Die Sache wird zur Neubeurteilung — inklusive Akteneinsicht und materieller Prüfung der Rechtmässigkeit der Festivalbewilligung — an die Vorinstanz zurückgewiesen.

Das Urteil schliesst eine wichtige Lücke im Rechtsschutz Drittbetroffener bei Bewilligungen zum gesteigerten Gemeingebrauch: Wer als Anstösser oder konkurrierender Gewerbetreibender durch eine Veranstaltung in seinen Nutzungsansprüchen unmittelbar und mehr als die Allgemeinheit betroffen ist, hat Parteistellung und damit Rechtsschutzmöglichkeit. Für die Praxis der Eventbewilligungen — insbesondere bei wiederkehrenden Grossveranstaltungen auf öffentlichem Grund — bedeutet dies, dass die betroffenen Dritten in das Verfahren einzubeziehen und ihnen Akteneinsicht zu gewähren ist. Die Hinweise zur Baubewilligungspflicht temporärer Veranstaltungen, insbesondere im Gewässerraum, geben zudem den kantonalen Behörden klare Kriterien für die künftige Praxis an die Hand.