8C_624/2025 — Sozialhilfe: Kein fiktiver Konkubinatsbeitrag ohne verbindlich erklärte SKOS-Richtlinien (Kanton St. Gallen)

Rechtsgebiet: Sozialhilferecht / Gemeindeautonomie · Vorinstanz: Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen (B 2025/104) · Besetzung: IV. öffentlich-rechtliche Abteilung, 5 Richter/innen (Art. 22 Abs. 1 lit. c BGG) · Verfahrensergebnis: Beschwerde der Gemeinde abgewiesen

Executive Summary

• Kernpunkt: Die Anrechnung eines fiktiven Konkubinatsbeitrags des nicht unterstützten Ex-Ehemannes im Sozialhilfebudget setzt eine hinreichende gesetzliche Grundlage voraus. SKOS-Richtlinien bilden diese nur, wenn das kantonale Recht sie für verbindlich erklärt — was im Kanton St. Gallen nie geschehen ist.
• Entscheidung: Das Bundesgericht bestätigt die vorinstanzliche Aufhebung der Kürzung. Die Auslegung von Art. 2 Abs. 2 lit. a SHG/SG (Anrechnung nur tatsächlich geflossener Drittleistungen) ist nicht willkürlich. Ein geschützter Autonomiebereich der Gemeinde besteht nicht, da es sich um eine kantonal einheitlich zu lösende Rechtsfrage handelt.
• Bedeutung: Der Entscheid grenzt die Rechtslage im Kanton St. Gallen von BGE 141 I 153 (Kanton Zürich) ab, wo § 17 Abs. 1 Satz 2 SHV/ZH die SKOS-Richtlinien ausdrücklich für verbindlich erklärt. Ohne eine solche verbindlicherklärende kantonalrechtliche Norm haben die SKOS-Richtlinien blossen Richtwertcharakter und können keine Eingriffsgrundlage bilden.

Sachverhalt

Die 1968 geborene A.A.________ und ihr 1961 geborener Ehemann B.A.________ bezogen seit März 2009 wirtschaftliche Sozialhilfe der Politischen Gemeinde St. Gallen, erfasst als Unterstützungseinheit. Das Ehepaar liess sich am 18. Juli 2022 scheiden, blieb aber in der gemeinsamen ehelichen Wohnung. Nachehelicher Unterhalt ist nicht geschuldet. Die beiden ersuchten die Sozialen Dienste um Behandlung als Zweck-Wohngemeinschaft, was abgelehnt wurde; es wurden zwei getrennte Unterstützungsverfügungen erlassen.

Im Frühjahr 2024 bezog B.A.________ eine vorzeitige AHV-Rente (Fr. 1'010.–) nebst Ergänzungsleistungen (Fr. 1'219.–) und war damit nicht mehr auf Sozialhilfe angewiesen. Die Sozialen Dienste kürzten der Beschwerdegegnerin mit Verfügung vom 15. August 2024 ab 1. September 2024 die Unterstützungsleistungen auf Fr. 613.75, indem sie ihr einen Konkubinatsbeitrag des Ex-Ehemannes von Fr. 681.25 als Einnahme anrechneten. Einspracheentscheid und Rekurs blieben erfolglos.

Das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen hob mit Entscheid vom 18. September 2025 die Verfügungen auf und wies die Sache zur Neuberechnung zurück, wobei bei der Bedarfsberechnung keine Einnahmen Dritter (Konkubinatsbeitrag des Ex-Ehemannes) anzurechnen seien. Dagegen richtet sich die Beschwerde der Politischen Gemeinde St. Gallen.

Erwägungen

Zulässigkeit und Prüfungsmaßstab

Das Bundesgericht trat auf die Beschwerde ein. Der Rückweisungsentscheid der Vorinstanz ist wie ein Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG zu behandeln, da der Unterinstanz kein Entscheidungsspielraum verbleibt (BGE 150 II 346 E. 1.3.4). Streitig ist, ob die Vorinstanz Bundesrecht verletzt, indem sie die Anrechnung eines Konkubinatsbeitrags des Ex-Ehemannes verneinte.

Da der streitbetroffene Bereich der wirtschaftlichen Sozialhilfe mangels verfassungsrechtlicher Bundeskompetenz in kantonale Zuständigkeit fällt (BGE 148 V 114 E. 3.1), prüft das Bundesgericht die Auslegung des kantonalen Rechts durch die Vorinstanz nur auf Willkür (Art. 9 BV). Die Rüge der Verletzung der Gemeindeautonomie wird frei geprüft, soweit sie sich auf die Kantonsverfassung stützt (Art. 95 lit. c BGG).

Gemeindeautonomie im Sozialhilferecht

Die Bundesverfassung gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts:

Art. 50 Abs. 1 BV (SR 101)Kommentierung auf glossagens.ch

«Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet.»

Das Bundesgericht stellt auf die zweistufige Autonomieprüfung ab: Zunächst ist der autonomiegeschützte Bereich nach massgeblichem kantonalem Recht zu bestimmen; sodann ist zu prüfen, ob der kantonale Eingriff verhältnismässig ist. Fehlt es an einem autonomiegeschützten Spielraum, scheidet eine Verletzung von Art. 50 Abs. 1 BV von vornherein aus — so der Kommentar zu Art. 50 BV, der die Dogmatik aus BGE 147 I 136 E. 2.1 referenziert.

Die Vorinstanz und das Bundesgericht bejahten zwar grundsätzlich eine Autonomie der Gemeinde bei der Bemessung der finanziellen Sozialhilfe aufgrund der im Einzelfall festgestellten tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse (Art. 11a Abs. 1 Satz 1 SHG/SG). Bei der hier im Zentrum stehenden Frage — ob das kantonale Sozialhilferecht die Anrechnung fiktiver Konkubinatsbeiträge nach den SKOS-Richtlinien zulässt — spielen die konkreten, persönlichen Gegebenheiten jedoch keine Rolle. Es geht um eine kantonal einheitlich zu lösende Rechtsfrage, bei der ein erheblicher Ermessensspielraum mit Berücksichtigung ergänzender eigener Kriterien fehlt. Ein geschützter Autonomiebereich liegt deshalb nicht vor; vielmehr ist eine kantonal einheitliche Handhabung im Sinne des Anspruchs auf Gleichbehandlung (Art. 8 Abs. 1 BV) geboten.

Willkürkontrolle der Auslegung von Art. 2 Abs. 2 lit. a SHG/SG

Das Bundesgericht prüft die vorinstanzliche Auslegung des kantonalen Sozialhilfegesetzes nur auf Willkür:

Art. 9 BV (SR 101)Kommentierung auf glossagens.ch

«Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden.»

Art. 2 Abs. 2 lit. a SHG/SG regelt den Subsidiaritätsgrundsatz: Sozialhilfe wird geleistet, «soweit keine Hilfeleistung durch unterstützungspflichtige Verwandte oder andere Dritte gewährt wird oder diese nicht rechtzeitig verfügbar ist». Die Vorinstanz legte diese Bestimmung nach dem Wortlaut aus: einzig die tatsächlich gewährte Hilfeleistung durch unterstützungspflichtige Verwandte oder andere Dritte sei gemeint — nicht hypothetische oder fiktive Beiträge.

Das Bundesgericht hielt fest, dass auch andere Auslegungen (historisch, systematisch, teleologisch) denkbar seien, namentlich dass die konkrete Ausgestaltung der finanziellen Sozialhilfe erst in Art. 11 Abs. 1bis SHG/SG geregelt werde. Dies macht die vorinstanzliche Sichtweise aber nicht bundesrechtswidrig. Wie der Kommentar zu Art. 9 BV darstellt, genügt es für Willkür nicht, dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar als zutreffender erscheint — der Entscheid muss schlechterdings unhaltbar sein. Die vorinstanzliche Auslegung war weder in der Begründung noch im Ergebnis unhaltbar.

SKOS-Richtlinien: Richtwertcharakter ohne Verbindlicherklärung

Der entscheidende Punkt liegt in der unterschiedlichen kantonalsrechtlichen Einbindung der SKOS-Richtlinien. Das SHG/SG regelt den Konkubinatsbeitrag nicht ausdrücklich. Art. 11 Abs. 1bis SHG/SG sieht vor, dass sich die Bemessung an den Richtlinien der St. Gallischen Konferenz der Sozialhilfe (KOS) orientiert, und dass die Regierung diese Richtlinien für allgemein verbindlich erklären kann, wenn bestimmte Bedingungen erfüllt sind (Zustimmung von zwei Dritteln der Gemeinderäte oder der Wohnbevölkerung). Die Regierung des Kantons St. Gallen hat dies bis anhin nie getan. Die KOS- bzw. SKOS-Richtlinien besitzen damit blossen Richtwertcharakter.

Das Bundesgericht bestätigt damit die Vorinstanz und grenzt den Fall vom BGE 141 I 153 ab: Dort bejahte das Bundesgericht die Anrechnung eines Konkubinatsbeitrags im Kanton Zürich, weil § 17 Abs. 1 Satz 2 der dortigen Sozialhilfeverordnung (SHV/ZH) ausdrücklich klarstellt, dass sich die wirtschaftliche Hilfe nach den SKOS-Richtlinien bemisst — diese waren damit verbindlich und bildeten eine hinreichende gesetzliche Grundlage. Im Kanton St. Gallen fehlt eine entsprechende Verbindlicherklärung, weshalb es an der gesetzlichen Grundlage für die Anrechnung eines fiktiven Konkubinatsbeitrags fehlt.

Ob die Vorinstanz im Übrigen zu Recht ein stabiles Konkubinat verneinte, konnte offenbleiben, da es bereits an der gesetzlichen Grundlage fehlt (BGE 141 I 153 E. 5.2).

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil reiht sich in die Linie der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ein, die eine kantonale gesetzliche Grundlage für die Anrechnung von Konkubinatsbeiträgen verlangt und dabei zwischen Kantonen mit verbindlich erklärten SKOS-Richtlinien und solchen ohne solche Unterscheidung trifft:

BGE 136 I 129 (Kanton Neuenburg) stellte fest, dass das feste Konkubinatsverhältnis im kantonalen Recht nicht geregelt war und unterschiedliche kantonale Praxen bestehen. BGE 141 I 153 (Kanton Zürich) bejahte die Anrechnung eines Konkubinatsbeitrags bei stabilem Konkubinat als nicht willkürlich, weil die SKOS-Richtlinien in Zürich verbindlich erklärt waren und der leistungsfähige Partner unabhängig von seiner tatsächlichen Zahlungsbereitschaft anzurechnen ist. BGer 8C_138/2024 vom 8. Juli 2025 bestätigte diese Linie für den Kanton Zürich unter dem Blickwinkel der willkürlichen Auslegung kantonalen Rechts.

Der vorliegende Entscheid präzisiert diese Rechtsprechung in umgekehrter Richtung: Wo das kantonale Recht — wie im Kanton St. Gallen — die SKOS-Richtlinien nicht für verbindlich erklärt hat, fehlt es an der hinreichenden gesetzlichen Grundlage für die Anrechnung eines fiktiven Konkubinatsbeitrags. Die SKOS-Richtlinien haben dann nur Orientierungscharakter und können keine Eingriffsgrundlage bilden. Die Gemeinde kann sich dabei nicht auf ihre Autonomie berufen, da es sich um eine kantonal einheitlich zu lösende Rechtsfrage handelt, die keinen erheblichen Ermessensspielraum mit eigenen Kriterien eröffnet.

Dogmatisch bestätigt das Urteil die im Kommentar zu Art. 50 BV dargestellte Lehre: Je detaillierter das kantonale Recht eine Kompetenz regelt, desto geringer ist der autonomiegeschützte Spielraum. Im Sozialhilferecht, wo die Autonomie nicht der Verschiedenheit lokaler Bedürfnisse Rechnung trägt, sondern sachgerechte Einzelfallentscheidungen bezweckt, entsteht ein geschützter Autonomiebereich erst bei einem erheblichen Ermessensspielraum, der auch die Berücksichtigung ergänzender eigener Kriterien erlaubt.

Ebenso bestätigt der Entscheid die praktische Bedeutung des Willkürverbots als Auffangnorm: Die kognitive Beschränkung auf Willkürprüfung bedeutet nicht, dass jede vertretbare Auslegung durch die Vorinstanz Bestand hat, sondern dass nur eine schlechterdings unhaltbare Auslegung aufgehoben wird — selbst wenn eine andere Auslegung zutreffender erscheint. Diese Grundsätze entsprechen der im Kommentar zu Art. 9 BV dargestellten Dogmatik.

Fazit

Das Bundesgericht weist die Beschwerde der Politischen Gemeinde St. Gallen ab. Die Anrechnung eines fiktiven Konkubinatsbeitrags des nicht unterstützten Ex-Ehemannes im Sozialhilfebudget setzt eine hinreichende gesetzliche Grundlage voraus. Die SKOS-Richtlinien bilden diese nur, wenn das kantonale Recht sie für verbindlich erklärt — was im Kanton St. Gallen trotz der entsprechenden Ermächtigung in Art. 11 Abs. 1bis SHG/SG nie geschehen ist. Die vorinstanzliche Auslegung von Art. 2 Abs. 2 lit. a SHG/SG, wonach nur tatsächlich geflossene Drittleistungen anzurechnen sind, ist nicht willkürlich. Ein geschützter Autonomiebereich der Gemeinde besteht nicht, weil es sich um eine kantonal einheitlich zu lösende Rechtsfrage handelt. Gerichtskosten von Fr. 500.– werden der unterliegenden Beschwerdeführerin auferlegt.