1C_681/2025 — Nichteinzonung oder Auszonung? Materielle Enteignung bei Umzonung eines rechtswidrigen Weilers

Rechtsgebiet: Raumplanungsrecht / Eigentumsgarantie · Vorinstanz: Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public (CDAP) · Besetzung: I. öffentlich-rechtliche Abteilung, Bundesrichter Haag (Präsident), Kneubühler, Merz; Gerichtsschreiber Kurz · Verfahrensergebnis: Beschwerde abgewiesen

Executive Summary

• Kernpunkt: Die Umzonung eines Weilers von einer 1981 festgelegten, jedoch dem Raumplanungsgesetz (RPG) widersprechenden Bauzone in eine Landwirtschaftszone stellt eine Nichteinzonung und keine Auszonung dar, wenn die ursprüngliche Zoneneinteilung schon im Zeitpunkt ihres Erlasses den qualitativen Anforderungen des Art. 15 RPG widersprach.
• Entscheidung: Das Bundesgericht bestätigt die Vorinstanz und weist die Beschwerde ab. Die Grundeigentümerin hat keinen Anspruch auf Entschädigung für materielle Enteignung, da weder die Voraussetzungen einer Auszonung noch die Ausnahmetatbestände der Nichteinzonung (baureifes Land, erhebliche Investitionen, Vertrauensschutz) erfüllt sind.
• Bedeutung: Der Entscheid präzisiert die Abgrenzung zwischen Auszonung und Nichteinzonung bei Bauzonen, die zwar unter dem Régime des RPG erlassen wurden, aber materiellrechtlich von Anfang an nicht konform waren. Qualitative Kriterien (isolierte Lage, landwirtschaftlicher Charakter) können die RPG-Widrigkeit unabhängig von quantitativen Bedarfsrechnungen begründen.

Sachverhalt

Die Parzelle Nr. 327 im Kadaster der Gemeinde L'Abergement (Kanton Waadt) liegt im Weiler «Petit Vailloud» — einer Gruppe von landwirtschaftlichen Bauten mit drei Wohnhäusern, knapp einen Kilometer vom Dorfzentrum entfernt und durch landwirtschaftliches Gebiet davon getrennt. Sie war seit dem Zonenplan von 1981 der Bauzone (Dorfzone «A», alte Bauten) zugewiesen. Die A.________ AG erwarb die Parzelle am 6. März 2013 und stellte im März 2014 ein Baugesuch für sechs Reiheneinfamilienhäuser. Die Gemeinde erteilte die Baubewilligung, doch die CDAP hob diese am 7. März 2016 auf, weil die Bauzone bundesrechtswidrig war. Das Bundesgericht bestätigte diese Rechtsauffassung in den Entscheiden 1C_176/2016 und 1C_179/2016 vom 10. Mai 2017: Der Weiler Petit Vailloud lag abseits des Dorfes, bestand hauptsächlich aus landwirtschaftlichen Bauten und konnte nicht als «weitgehend überbaut» im Sinne von Art. 15 RPG gelten. Die Bauzone der Gemeinde war massiv überdimensioniert.

Daraufhin revidierte die Gemeinde ihren Nutzungsplan und wies den Weiler Petit Vailloud — einschliesslich der streitbetroffenen Parzelle — per 2020/2021 der Landwirtschaftszone zu. Die A.________ AG beantragte bei der Direktion für Raumordnung und Wohnungswesen des Kantons Waadt (DGTL) eine Entschädigung für materielle Enteignung in der Höhe von 1'144'610 Franken. Die DGTL wies das Gesuch am 27. Juni 2024 ab. Die CDAP bestätigte diese Entscheidung am 16. Oktober 2025: Die Planung von 1981 sei bereits im Zeitpunkt ihres Erlasses RPG-widrig gewesen, weshalb die Umzonung in die Landwirtschaftszone eine Nichteinzonung darstelle. Weder die Ausnahme des baureifen und erschlossenen Grundstücks noch der Vertrauensschutzgrundsatz greifen. Dagegen richtet sich die vorliegende Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten.

Erwägungen

Eintreten und Rüge der willkürlichen Sachverhaltsfeststellung (E. 1–2)

Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde ein (Art. 82 ff. BGG; Art. 34 Abs. 2 lit. a RPG). Die Beschwerdeführerin wirft der Vorinstanz zunächst willkürliche Sachverhaltsfeststellung vor (Art. 9 BV) hinsichtlich der Ursachen der Überdimensionierung der Bauzone, der Erschliessung der Parzelle und der für den Vertrauensschutz relevanten Ereigniskette. Das Gericht hält diese Rügen für unbegründet: Die Vorinstanz habe sich zu Recht auf qualitative Kriterien gestützt, die von der Beschwerdeführerin nicht bestritten werden und für sich allein ausreichen, um die RPG-Widrigkeit der Zoneneinteilung von 1981 zu bejahen. Quantitative Argumente treten daneben zurück. Was die Erschliessung betrifft, verfügt die Parzelle zwar über Abwasser- und Trinkwasseranschlüsse, nicht aber über Schmutzwasserleitungen (die ohne Servitut nicht erreichbar sind) noch über Energiezufuhr. Die vom SDT erteilte Parzellierungsbewilligung wurde von der Landwirtschaftlichen Bodenkommission (CFR) erteilt, die für die Zonenfrage nicht zuständig war. Das Gericht gelangt zum Schluss, dass keine willkürliche Sachverhaltsfeststellung vorliegt.

Abgrenzung Auszonung vs. Nichteinzonung (E. 3)

Die zentrale Rechtsfrage ist, ob die Umzonung der Parzelle von der Bauzone in die Landwirtschaftszone eine Auszonung (mit möglichem Entschädigungsanspruch) oder eine Nichteinzonung (grundsätzlich ohne Entschädigung) darstellt. Das Bundesgericht stellt die gefestigte Rechtsprechung dazu dar:

Eine Auszonung liegt vor, wenn ein Grundstück, das durch einen RPG-konformen Nutzungsplan der Bauzone zugeteilt war, aufgrund einer Zonenplanrevision neu einer Nichtbauzone zugeteilt wird (BGE 131 II 728 E. 2.3; BGE 122 II 326 E. 4c und 5c). Dies setzt voraus, dass die Bauzone zum Zeitpunkt der Planungsmassnahme den Anforderungen des RPG entsprach (BGE 149 II 368 E. 3.2). Eine Nichteinzonung liegt hingegen vor, wenn ein Grundstück aus einer Bauzone ausgeschieden wird, weil der bisherige Zonenplan den Anforderungen des RPG nicht entsprach — sei es, weil er vor Inkrafttreten des RPG (1. Januar 1980) erlassen wurde, sei es, weil er zwar unter dem Régime des RPG erlassen wurde, aber materiellrechtlich nicht allen Planungsgrundsätzen des Bundesrechts entsprach (BGE 149 II 368 E. 3.2; BGE 131 II 151 E. 2.6; BGer 1C_302/2023 vom 28. Oktober 2025 E. 2.2). Ob der alte Zonenplan den RPG-Anforderungen genügte, beurteilt sich nach der Gesamtkompatibilität mit den Planungsgrundsätzen, nicht parzellen- oder quartierweise (BGer 1C_131/2024 vom 25. August 2025 E. 3.1; BGer 1C_275/2022 vom 27. November 2024 E. 3.1).

Massgebliche Norm für die materielle Konformität der Bauzone ist Art. 15 RPG in der bis zum 30. April 2014 geltenden Fassung:

Art. 15 RPG (SR 700), Fassung bis 30. April 2014

«Bauzonen umfassen Land, das sich für die Überbauung eignet und: a. weitgehend überbaut ist; oder b. voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird.»

Das Gericht stellt fest, dass der Weiler Petit Vailloud schon 1981 den qualitativen Anforderungen des Art. 15 RPG widersprach: Es handelte sich um ein isoliertes Gehöft in landwirtschaftlich geprägter Umgebung, gut einen Kilometer vom Dorf entfernt ohne Bauten dazwischen. Kleine, isolierte Bauzonen ausserhalb des Siedlungsgebiets widersprechen dem Konzentrationsgebot und dem Trennungsgebot von Bebautem und Unbebautem (vgl. BGE 124 II 391 E. 3a). Selbst wenn die quantitative Bedarfsrechnung für 1981 aufgrund damals optimistischerer Bevölkerungsprognosen anders ausgesehen haben könnte, waren die qualitativen Kriterien bereits damals nicht erfüllt. Die Parzelle gehörte nicht zum Perimeter der weitgehend überbauten oder unmittelbar angrenzenden Flächen. Die Umzonung stellt somit Nichteinzonung dar.

Die verfassungsrechtliche Grundlage für den Entschädigungsanspruch bei materieller Enteignung bildet Art. 26 Abs. 2 BV:

Art. 26 Abs. 2 BV (SR 101)Kommentierung auf onlinekommentar.ch

«Enteignungen und Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen, werden voll entschädigt.»

Die gesetzliche Ausprägung auf Stufe des Raumplanungsrechts findet sich in Art. 5 Abs. 2 RPG:

Art. 5 Abs. 2 RPG (SR 700)Kommentierung auf glossagens.ch

«Führen Planungen zu Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen, so wird voll entschädigt.»

Ausnahmetatbestände der Nichteinzonung (E. 4)

Die Beschwerdeführerin macht subsidiär geltend, dass selbst bei Nichteinzonung ausnahmsweise ein Entschädigungsanspruch bestehe, weil die Parzelle baureif und erschlossen sei, erhebliche Investitionen getätigt worden seien und sie in gutem Glauben auf den Verbleib in der Bauzone vertraut habe. Das Bundesgericht verneint auch diese Voraussetzungen: Das Grundstück ist nicht vollständig erschlossen (fehlende Schmutzwasserleitungen ohne Servitut, keine Energiezufuhr). Die vom Kaufpreis (145 Fr./m²) umfassten Kosten betreffen den Erwerb als Bauland, nicht die Erschliessung. Projektkosten stellen keine Erschliessungskosten dar. Auch der Vertrauensschutz greift nicht: Die CFR-Entscheide betrafen das Landwirtschaftliche Bodenrecht und nicht die Zonenzuweisung; das Baugesuch von 2014 wurde nie rechtskräftig, sondern von der CDAP aufgehoben; der SDT selbst hatte wiederholt die Rückzonung des Weilers gefordert. Keine der massgeblichen Entscheidungen konnte ein legitimes Vertrauen begründen, vgl. die Grundsätze in BGE 125 II 431 E. 3b und 4a sowie BGE 132 II 218 E. 2.2.

Einordnung in die Rechtsprechung

Der Entscheid reiht sich in die gefestigte Rechtsprechung zur Abgrenzung von Auszonung und Nichteinzonung ein, wie sie seit BGE 122 II 326 und BGE 131 II 728 konstant gilt und in BGE 149 II 368 E. 3.2 zuletzt zusammengefasst wurde. Er bestätigt die Kernthese: Eine Bauzone, die zwar unter dem Régime des RPG erlassen wurde, aber von Anfang an den materiellen Anforderungen — insbesondere den qualitativen Kriterien des Art. 15 RPG — nicht entsprach, begründet keine schutzwürdige Erwartung auf Verbleib in der Bauzone. Ihre spätere Anpassung an das RPG ist Nichteinzonung.

Zwei Aspekte verdienen Hervorhebung:

Erstens präzisiert der Entscheid, dass qualitative Kriterien (isolierte Lage, landwirtschaftlicher Charakter, Abstand zum Siedlungskern) für die Beurteilung der RPG-Konformität der ursprünglichen Zoneneinteilung ausreichen können, unabhängig davon, ob die quantitative Bedarfsrechnung im Zeitpunkt der Planungserlassung (hier 1981) aufgrund der damals geltenden Bevölkerungsprognosen ein anderes Ergebnis nahegelegt haben könnte. Das Gericht stellt klar, dass der Prognosefehler allein nicht ausreicht, um von einer RPG-konformen Bauzone auszugehen — die qualitativen Planungsgrundsätze (Konzentrationsgebot, Trennungsgebot) müssen ebenfalls erfüllt sein. Diese Argumentation stimmt mit der dogmatischen Einordnung im Glossagens-Kommentar zu Art. 26 BV überein, wo die materielle Enteignung als Eigentumsbeschränkung definiert wird, die «einer Enteignung gleichkommt» und deren Schweregrad über die Entschädigungspflicht entscheidet (Rz. 8 und 11). Der Kommentar weist darauf hin, dass raumplanungsrechtliche Planungsmassnahmen als Ausgestaltung der verfassungsrechtlichen Eigentumsordnung das Vertrauen des Grundeigentümers nur dann schützen, wenn die zugrunde liegende Planung selbst verfassungskonform war.

Zweitens bestätigt der Entscheid die strenge Kasuistik zu den Ausnahmetatbeständen der Nichteinzonung: Die kumulativen Voraussetzungen (baureifes Land, Erschliessung, erhebliche Investitionen, Vertrauensschutz) werden restriktiv gehandhabt. Der Entscheid ergänzt die vorhandene Kasuistik — namentlich BGE 125 II 431 und BGE 132 II 218 — um einen weiteren Anwendungsfall, bei dem eine Baulandparzelle in einem von vornherein nicht RPG-konformen Weiler lag und die Eigentümerin sich auf mehrere administrative Akte (Parzellierungsbewilligung, Baubewilligung) berufen wollte, die jedoch allesamt nicht zur Begründung eines Vertrauensschutzes taugten, da die zuständigen Behörden die Zonenfrage entweder gar nicht zu beurteilen hatten (CFR) oder ihre Entscheide nie rechtskräftig wurden (Baubewilligung).

Fazit

Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab und bestätigt die Auffassung der Vorinstanz. Die Umzonung des Weilers Petit Vailloud von der Bauzone in die Landwirtschaftszone stellt eine Nichteinzonung dar, weil die Bauzoneneinteilung von 1981 bereits im Zeitpunkt ihres Erlasses den qualitativen Anforderungen des Art. 15 RPG widersprach. Die Beschwerdeführerin hat keinen Anspruch auf Entschädigung für materielle Enteignung, da weder die Voraussetzungen einer Auszonung noch die ausnahmsweisen Entschädigungstatbestände der Nichteinzonung erfüllt sind. Der Entscheid unterstreicht die Bedeutung qualitativer Planungsgrundsätze für die Beurteilung der RPG-Konformität historischer Zonenpläne und bestätigt die restriktive Praxis zu den Ausnahmetatbeständen. Die Gerichtskosten von 8'000 Franken werden der unterliegenden Beschwerdeführerin auferlegt; eine Parteientschädigung wird der Gemeinde L'Abergement trotz entsprechenden Antrags gemäss Art. 68 Abs. 3 BGG nicht zugesprochen.