1C_136/2026 — Abfindungsbemessung nach kantonalem Personalrecht: gleiche Grundsätze wie bei der Entschädigung nach Art. 336a OR

Rechtsgebiet: Öffentliches Personalrecht (Abfindung, Rechtsverweigerung) · Vorinstanz: Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Abteilung, Einzelrichter · Besetzung: I. öffentlich-rechtliche Abteilung, Bundesrichter Müller (Präsident), Bundesrichter Kneubühler, Bundesrichterin Scherrer Reber, Gerichtsschreiberin Merico · Verfahrensergebnis: Beschwerde abgewiesen, soweit darauf einzutreten

Executive Summary

• Kernpunkt: Es ist unter Willkürgesichtspunkten nicht zu beanstanden, wenn eine kantonale Vorinstanz den für die Abfindung nach kantonalem Personalrecht massgebenden Bruttomonatslohn nach denselben Grundsätzen berechnet wie den für die Entschädigung wegen missbräuchlicher Kündigung (§ 26 PG/ZH i.V.m. § 16g VVO/ZH einerseits, § 18 Abs. 3 PG/ZH i.V.m. Art. 336a OR andererseits).
• Entscheidung: Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist. Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
• Bedeutung: Das Urteil bestätigt die verwaltungsgerichtliche Praxis des Kantons Zürich, wonach bei Angestellten im Stundenlohn mit schwankendem Pensum für beide Ansprüche auf den durchschnittlichen Beschäftigungsgrad der letzten Arbeitseinsätze abzustellen ist. Es zeigt ausserdem die Grenzen des Willkürverbots als einziges Prüfungsmaß bei kantonalem Personalrecht.

Sachverhalt

Ausgangslage und Vorverfahren

A.________ war seit 1996 als diplomierte Pflegefachfrau auf Stundenlohnbasis für das Kantonsspital Winterthur (KSW) tätig, zuletzt mit einem Beschäftigungsgrad von 70 %. Nachdem sie ab November 2017 krankheitshalber vollständig arbeitsunfähig war, löste das KSW das Arbeitsverhältnis mit Verfügung vom 8. Januar 2019 per Ende Juli 2019 auf. In der Folge entstanden zwei parallele Verfahrensstränge:

Entschädigungsverfahren: Der Spitalrat wies einen Rekurs gegen die Kündigung in der Hauptsache ab, sprach A.________ jedoch wegen Verfahrensfehlern eine Entschädigung von einem Monatslohn zu. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich hiess die Beschwerde am 18. März 2021 gut, stellte die Rechtswidrigkeit der Kündigung fest und sprach ihr eine Entschädigung von sechs Monatslöhnen zu (VB.2020.00562). In einem späteren Verfahren setzte das Verwaltungsgericht den massgebenden Monatslohn für die Entschädigung auf Fr. 7'326.55 fest (VB.2023.00654/765). Das Bundesgericht bestätigte dies mit Urteil 1C_606/2024 vom 7. Februar 2025, soweit es darauf eintrat.

Abfindungsverfahren: Mit Verfügung vom 8. September 2020 sprach die Spitaldirektion A.________ eine Abfindung von zehn Monatslöhnen zu. Der Spitalrat erhöhte diese auf elf Monatslöhne. Das Bundesgericht wies eine dagegen erhobene Beschwerde mit Urteil 8D_4/2022 vom 6. Oktober 2022 ab. Streitig blieb die Höhe des für die Abfindung massgebenden Monatslohns: Die Spitaldirektion setzte ihn mit Verfügung vom 15. März 2023 auf Fr. 6'057.30 fest, während A.________ einen Monatslohn von Fr. 8'723.85 verlangte.

Verfahren vor der Vorinstanz

Am 7. Juli 2022 gelangte A.________ mit Rechtsverweigerungsrekurs an den Spitalrat und beantragte, die Spitaldirektion sei anzuweisen, die Höhe des massgebenden Monatslohns zu verfügen. Der Präsident des Spitalrats sistierte das Rekursverfahren am 5. Juli 2024 bis zum rechtskräftigen Endentscheid im Entschädigungsverfahren. Eine dagegen erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht am 23. Januar 2025 ab (VB.2024.00421/433).

Am 19. Mai 2025 erhob A.________ «Rechtsverweigerungsbeschwerde» beim Verwaltungsgericht (VB.2025.00308). Mit Beschluss vom 10. Juli 2025 setzte der Spitalrat die Abfindung bei einem massgebenden Monatslohn von Fr. 7'326.55 auf Fr. 80'592.05 fest und sprach Verzugszinsen von 5 % seit dem 1. August 2019 zu. Dagegen erhob A.________ am 11. September 2025 Beschwerde beim Verwaltungsgericht (VB.2025.00581).

Mit Urteil vom 22. Januar 2026 vereinigte das Verwaltungsgericht die beiden Verfahren und wies die Beschwerden ab, soweit es darauf eintrat und sie nicht als gegenstandslos geworden abschrieb. Es setzte die Gerichtskosten auf Fr. 2'265.-- fest und auferlegte diese A.________, die es der mutwilligen Prozessführung bezichtigte.

Beschwerde ans Bundesgericht

Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 4. März 2026 beantragt A.________ sinngemäss die Aufhebung des vorinstanzlichen Urteils, eventualiter die Rückweisung zur Neubeurteilung, sowie den Zuspruch einer «ausserrechtlichen Genugtuung» von Fr. 1'500 bis 5'000.--.

Erwägungen

Eintreten (E. 1)

Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde ein: Sie richtet sich gegen einen Endentscheid einer letzten kantonalen Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2, Art. 90 BGG) und betrifft ein öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnis (Art. 82 lit. a BGG). Der Streitwert von Fr. 15'000.-- ist erreicht (Art. 85 Abs. 1 lit. b, Art. 51 Abs. 1 lit. a BGG). Die Beschwerdeführerin ist als unterlegene Vorinstanzbeteiligte legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG).

Das Bundesgericht prüft die Anwendung kantonalen Rechts nur unter dem Gesichtspunkt des Willkürverbots (Art. 9 BV) und nur insoweit, als die Rüge in der Beschwerde vorgebracht und ausreichend begründet wird (qualifizierte Rüge- und Begründungsobliegenheit, Art. 106 Abs. 2 BGG). Die Begründung muss in der Beschwerdeschrift selbst enthalten sein; Verweise auf kantonale Rechtsschriften oder Akten genügen nicht.

Auf zahlreiche Rügen der Beschwerdeführerin tritt das Gericht nicht ein: Die pauschale Berufung auf grundrechtliche Garantien, der Einwand der Unzuständigkeit des Einzelrichters, die Beanstandung der Zuständigkeitsverweisung betreffend berufliche Vorsorge, die Kritik an Verfahrenshandlungen ausserhalb des Streitgegenstands sowie die erstmals vor dem Verwaltungsgericht geltend gemachten «ausserrechtlichen Genugtuungsansprüche» — all diese Vorbringen erschöpfen sich in appellatorischer Kritik oder liegen ausserhalb des Streitgegenstands.

Streitgegenstand: Höhe der Abfindung (E. 2)

Streitgegenstand ist die Höhe der Abfindung nach kantonalem Personalrecht. Der Spitalrat legte den massgebenden Monatslohn auf Fr. 7'326.55 fest — denselben Betrag, der bereits im Entschädigungsverfahren als massgebend ermittelt worden war. Die Beschwerdeführerin verlangt demgegenüber eine Bemessung auf der Grundlage eines Monatslohns von Fr. 8'723.85.

Die Vorinstanz legte dar, dass die Bestimmung des massgeblichen Monatslohns für Abfindung und Entschädigung praxisgemäss nach denselben Grundsätzen erfolge. Sie bezog sich auf die Erwägungen im Urteil VB.2023.000654/765 vom 22. August 2024, in welchem das Verwaltungsgericht bei Angestellten im Stundenlohn mit schwankendem Beschäftigungsgrad ein durchschnittliches Anstellungspensum von 86,7 % festgesetzt hatte. Die Beschwerdeführerin zeige die Fehlerhaftigkeit dieser Berechnung nicht substanziiert auf.

Die Beschwerdeführerin wendet sich gegen diese Gleichsetzung. Sie beruft sich auf den Wortlaut von § 16g Abs. 1 VVO/ZH, wonach ein Monatslohn einem Zwölftel des «zuletzt bezahlten Jahres-Bruttolohns» zuzüglich ständiger Zulagen entspreche. Massgebend sei daher der im Jahr 2018 zuletzt ausgerichtete Jahreslohn, weshalb auf die unmittelbar vorausgegangene Lohnfortzahlung («Krankenlohn 2018») abzustellen sei, die gestützt auf § 99 VVO/ZH nach den Grundsätzen des Unfallversicherungsgesetzes unter Einbezug von Ausbildungszulagen und durchschnittlichen Überzeitzuschlägen zu bestimmen sei.

Massgeblicher Prüfungsmaßstab: Willkürverbot (E. 3)

Die Bemessung der Abfindung richtet sich nach kantonalem Recht, dessen Anwendung das Bundesgericht nur unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots prüft. Der massgebliche Massstab lässt sich wie folgt umschreiben:

Art. 9 BV (SR 101)Kommentierung auf glossagens.ch

«Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden.»

Wie der Kommentar zu Art. 9 BV darlegt, ist Willkür mehr als Unrichtigkeit: Eine willkürliche Rechtsanwendung liegt nur vor, wenn der Entscheid «offensichtlich unhaltbar» ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht — das Bundesgericht hebt einen Entscheid nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist. Gerade bei der Anwendung kantonalen Rechts ausserhalb des Schutzbereichs spezieller Grundrechte ist die Willkürkontrolle die einzig verbleibende Prüfung, was ihre praktische Bedeutung im öffentlichen Personalrecht unterstreicht.

Gleiche Bemessungsgrundsätze für Abfindung und Entschädigung (E. 3.1)

Das Bundesgericht hält fest, dass es unter Willkürgesichtspunkten nicht zu beanstanden ist, wenn die Vorinstanz den für die Abfindung nach § 26 PG/ZH i.V.m. § 16g VVO/ZH massgebenden Bruttomonatslohn nach denselben Grundsätzen bestimmte wie bei der Entschädigung gemäss § 18 Abs. 3 PG/ZH i.V.m. Art. 336a OR:

Art. 336a OR (SR 220)«1 Die Partei, die das Arbeitsverhältnis missbräuchlich kündigt, hat der anderen Partei eine Entschädigung auszurichten.

2 Die Entschädigung wird vom Richter unter Würdigung aller Umstände festgesetzt, darf aber den Betrag nicht übersteigen, der dem Lohn des Arbeitnehmers für sechs Monate entspricht. Schadenersatzansprüche aus einem anderen Rechtstitel sind vorbehalten.

3 Ist die Kündigung nach Artikel 336 Absatz 2 Buchstabe c missbräuchlich, so darf die Entschädigung nicht mehr als den Lohn des Arbeitnehmers für zwei Monate betragen.»

Der unterschiedliche Wortlaut der einschlägigen Bestimmungen steht der Gleichsetzung nicht entgegen. Zwar stellt § 16g Abs. 1 VVO/ZH auf den «zuletzt bezahlten Jahres-Bruttolohn» ab, während die Entschädigung gemäss § 18 Abs. 3 PG/ZH nach den Bestimmungen des OR über die missbräuchliche Kündigung zu bemessen ist. Praxisgemäss wird jedoch auch bei der Entschädigung auf den zuletzt bezogenen Bruttomonatslohn abgestellt, sofern ein festes monatliches Gehalt vereinbart ist. Bei Angestellten im Stundenlohn mit schwankendem Pensum wird das massgebende Pensum anhand der während mehrerer Monate durchschnittlich geleisteten Arbeitsstunden ermittelt, um zufällige Schwankungen auszugleichen — ein Ansatz, den das Bundesgericht bereits im Vorurteil 1C_606/2024 vom 7. Februar 2025, E. 3.1 ausführlich dargelegt und bestätigt hat. Nach der vertretbaren Auffassung der Vorinstanz soll sich die Ermittlung der Abfindungshöhe nach denselben Grundsätzen richten.

Die Argumentation der Beschwerdeführerin, der im Rahmen der Lohnfortzahlung ausgerichtete «Krankenlohn 2018» sei für die Ermittlung der durchschnittlich geleisteten Arbeitsstunden von Bedeutung, legt sie nicht dar und ist auch nicht ersichtlich. Ebenso erweist sich die Berufung auf das Unfallversicherungsgesetz als unbehelflich, da nicht erkennbar ist, inwiefern diese Vorschriften für die vorliegende Frage einschlägig sein sollen. Schliesslich bringt die Beschwerdeführerin keine Anhaltspunkte vor, die darauf schliessen liessen, dass die Vorinstanz ohne sachlichen Grund von ihrer bisherigen Praxis abgewichen wäre.

Ausschluss von Ausbildungszulagen und Überzeitzuschlägen (E. 3.2)

Nicht zu beanstanden ist ferner, dass die Vorinstanz bei der Bestimmung des massgeblichen Monatslohns die Ausbildungszulagen und Überzeitzuschläge ausser Betracht liess:

• Ausbildungszulagen: Die Vorinstanz durfte diese ohne Willkür als sozialversicherungsrechtliche Leistungen der Familienausgleichskasse und mithin nicht als Lohnbestandteile qualifizieren. Auch im Vorurteil 1C_606/2024 hatte das Bundesgericht diese Qualifikation bereits gebilligt.

• Überzeitzuschläge: Eine zusätzliche Berücksichtigung war nicht geboten, da die geleistete Überzeit bereits bei der Festsetzung des massgeblichen Beschäftigungsgrades von 86,7 % berücksichtigt worden war. Eine Doppelberücksichtigung wäre systemfremd.

Gerichtskosten und Mutwilligkeit (E. 4)

Die Beschwerdeführerin wendet sich gegen die ihr auferlegten Gerichtskosten. Gemäss § 65a Abs. 3 VRG/ZH werden bei personalrechtlichen Streitigkeiten bis zu einem Streitwert von Fr. 30'000.-- grundsätzlich keine Gerichtskosten erhoben, vorbehalten eine Kostenauflage bei unangemessenem Aufwand durch mutwillige Prozessführung. Die Vorinstanz erachtete diese Voraussetzungen als erfüllt: Die Beschwerdeführerin habe durch die Einleitung eines Rechtsverzögerungsverfahrens zur Unzeit zusätzlichen Aufwand verursacht und mit ihrer Beschwerde die Berechnung des massgebenden Monatslohns erneut in Frage gestellt, obwohl sie bereits im Verfahren VB.2024.00421/433 darauf hingewiesen worden sei, dass für Abfindung und Entschädigung dieselben Bemessungsgrundsätze gelten.

Das Bundesgericht hält dies für willkürfrei: Die Auslegungsbedürftigkeit von § 16g Abs. 1 Satz 2 VVO/ZH bei Stundenlohnanstellung lässt den Gebührenentscheid nicht als offensichtlich unhaltbar erscheinen. Da die Vorinstanz die Beschwerdeführerin bereits früher auf die identischen Bemessungsgrundsätze hingewiesen hatte, durfte sie ohne Willkür von der erkennbaren Aussichtslosigkeit des Verfahrens und einem Vorgehen wider besseres Wissen ausgehen.

Einordnung in die Rechtsprechung

Bestätigung der Bemessungspraxis im kantonalen Personalrecht

Das Urteil 1C_136/2026 steht am Ende einer längeren Verfahrenskette derselben Beschwerdeführerin gegen das KSW. Es bestätigt die im Urteil 1C_606/2024 vom 7. Februar 2025 etablierte und dort ausführlich begründete Praxis, wonach bei Angestellten im Stundenlohn mit schwankendem Pensum der massgebende Bruttomonatslohn anhand des durchschnittlichen Beschäftigungsgrads der letzten Arbeitseinsatzmonate zu ermitteln ist. Der neu hinzukommende rechtliche Aspekt ist die ausdrückliche Bestätigung, dass diese Bemessungsgrundsätze nicht nur für die Entschädigung nach § 18 Abs. 3 PG/ZH i.V.m. Art. 336a OR, sondern auch für die Abfindung nach § 26 PG/ZH i.V.m. § 16g VVO/ZH gelten, obwohl die gesetzlichen Formulierungen unterschiedlich ansetzen («zuletzt bezogener Bruttomonatslohn» vs. «zuletzt bezahlter Jahres-Bruttolohn»).

Diese Einordnung fügt sich in die breitere bundesgerichtliche Rechtsprechung zum öffentlichen Personalrecht ein, in der Abfindung und Entschädigung regelmässig gemeinsam behandelt werden (vgl. BGer 8C_710/2019 vom 11. März 2020: Abfindung und Entschädigung im Kanton Schwyz; BGer 8C_444/2020 vom 23. März 2021: Universität Zürich; BGer 1C_130/2024 vom 30. Juli 2024: Kanton Schwyz). In all diesen Fällen prüft das Bundesgericht die Anwendung kantonalen Personalrechts nur unter dem Willkürverbot, was bedeutet, dass der kantonalen Praxis bei der Lohnbemessung ein erheblicher Ermessensspielraum zukommt.

Willkürkontrolle als einzige Prüfungsebene

Die dogmatische Bedeutung des Urteils liegt weniger in der materiellen Frage der Lohnberechnung als in der Veranschaulichung der Grenzen des Willkürverbots. Wie der Kommentar zu Art. 9 BV auf glossagens.ch ausführt, ist die Willkürkontrolle ausserhalb des Bundesrechts und des Schutzbereichs der Grundrechte die einzige verbleibende Prüfungsebene. Das Bundesgericht setzt sein eigenes Ermessen nicht an die Stelle des kantonalen Gerichts; es greift nur ein, wenn der Entscheid offensichtlich unhaltbar ist. Genau dies tut das vorliegende Urteil: Es bestätigt, dass die Gleichsetzung der Bemessungsgrundsätze — obwohl der Wortlaut der Bestimmungen unterschiedlich ist — eine «vertretbare Auffassung» der Vorinstanz darstellt, die nicht als willkürlich zu beanstanden ist. Die Beschwerdeführerin scheitert letztlich daran, dass sie keine Willkür substanziiert aufzeigt, sondern sich in appellatorischer Kritik erschöpft.

Mutwilligkeit und Kostenauflage

Die Bestätigung der Kostenauflage wegen mutwilliger Prozessführung ist eine pragmatische Konsequenz der Verfahrensgeschichte: Die Beschwerdeführerin war bereits in einem früheren Verfahren (VB.2024.00421/433) darauf hingewiesen worden, dass die Bemessungsgrundsätze für Abfindung und Entschädigung identisch sind. Die erneute Infragestellung dieser Praxis vor dem Bundesgericht — nach bereits drei stattgehabten bundesgerichtlichen Urteilen in parallelen Verfahren — durfte die Vorinstanz willkürfrei als Vorgehen wider besseres Wissen qualifizieren.

Fazit

Das Urteil 1C_136/2026 schliesst die langjährige Streitigkeit zwischen A.________ und dem Kantonsspital Winterthur um die Bemessung von Abfindung und Entschädigung ab. Rechtlich bedeutsam ist die Klarstellung, dass die unterschiedliche statutory Anknüpfung («Jahres-Bruttolohn» vs. «Bruttomonatslohn») die Anwendung einheitlicher Bemessungsgrundsätze nicht hindert — solange die kantonale Praxis vertretbar ist und das Ergebnis nicht offensichtlich unhaltbar erscheint. Das Urteil illustriert die praktische Reichweite des Willkürverbots im öffentlichen Personalrecht: Wo kantonales Recht den massgeblichen Standard setzt, ist das Bundesgericht auf die Kontrolle offensichtlicher Unhaltbarkeit beschränkt. Die Qualifikation der Prozessführung als mutwillig unterstreicht, dass bei wiederholter Infragestellung bereits geklärter Rechtsfragen auch kostenrechtliche Sanktionen greifen können.