6B_281/2025 — Genfer Bettelverbot: Verhältnismässigkeit bei fehlenden Administrativmassnahmen

Rechtsgebiet: Strafrecht (kantonales Übertretungsstrafrecht), Grundrechte · Vorinstanz: Chambre pénale d'appel et de révision der Cour de justice GE · Besetzung: I. Strafkammer, Bundesrichter Muschietti (Präsident), Kradolfer, Glassey; Gerichtsschreiber Vallat · Verfahrensergebnis: Beschwerde gutgeheissen, Beschwerdeführer freigesprochen

Executive Summary

• Kernpunkt: Die Verurteilung wegen Bettelns nach Art. 11A Abs. 1 lit. c des Genfer Strafgesetzes (LPG/GE) verstösst gegen das Verhältnismässigkeitsgebot, weil der Strafsanktion keine Administrativmassnahmen vorausgingen und die formellen Voraussetzungen der Rechtsprechung nicht erfüllt sind.
• Entscheidung: Aufhebung der Vorinstanz, Freispruch des Beschwerdeführers und Rückweisung an die Vorinstanz zur Neuentscheidung über Kosten und Entschädigung.
• Bedeutung: Bestätigung und konsequente Anwendung der in BGE 152 I 38 und BGE 149 I 248 entwickelten Kaskadenregelung für das Genfer Bettelverbot: Ohne vorherige polizeiliche Wegweisung und administrative Verwarnung ist eine in Freiheitsstrafe umwandelbare Busse unverhältnismässig. Der Entscheid fügt sich in eine Serie gleichartiger Aufhebungen (6B_216/2024, 6B_462/2024, 6B_714/2024, 6B_715/2024, 6B_933/2024, jeweils vom 19. März 2025) ein und macht deutlich, dass frühere Verurteilungen unter dem alten Recht keine Information über das neue, nach Lăcătuş revidierte Genfer Bettelverbot ersetzen.

Sachverhalt

A.________, geboren 1956, Staatsangehöriger eines nicht näher bezeichneten Landes und Angehöriger einer gleichermassen anonymisierten Gemeinschaft, ohne Ausbildung, ohne Einkommen und ohne festen Wohnsitz, wurde vom Tribunal de police des Kantons Genf durch Urteil vom 28. August 2024 wegen Bettelns (Art. 11A Abs. 1 lit. c des Genfer Strafgesetzes vom 17. November 2006 [RS/GE E 4 05; LPG/GE], in der seit dem 12. Februar 2022 geltenden Fassung) verurteilt. Vier Übertretungsanzeigen (Ordonnanzen pénales) des Service cantonal des contraventions hatten jeweils folgende Sachverhalte zum Gegenstand:

• 1. September 2023, 13:30 Uhr: A.________ streckte einen Becher den Passanten entgegen, weniger als drei Meter vor einem Geschäft, bei den automatischen Türen (OP Nr. 5758884).
• 25. September 2023, 15:30 Uhr: gleiche Vorgehensweise, weniger als 10 Meter vor einem anderen Geschäft, beim Einkaufswagenstandort (OP Nr. 5789286).
• 10. Oktober 2023, 11:50 und 17:00 Uhr: erneut weniger als 10 Meter, gleicher Ort (OP Nr. 5787327 und 5787318).

Das Tribunal de police verhängte eine Busse von 250 Franken (Ersatzfreiheitsstrafe: 2 Tage). Die Chambre pénale d'appel et de révision der Cour de justice Genf reduzierte mit Beschluss vom 12. Februar 2025 die Busse auf 110 Franken (Ersatzfreiheitsstrafe: 1 Tag). A.________ führt Beschwerde in Strafsachen ans Bundesgericht mit dem Hauptantrag auf Aufhebung des angefochtenen Entscheids und Feststellung der Nichtigkeit der Strafverfügungen, eventualiter auf Freispruch.

Erwägungen

1. Die bisherige Rechtsprechung zu Art. 11A LPG/GE

Das Bundesgericht hat bereits mehrere Entscheide zur Anwendung von Art. 11A LPG/GE erlassen, darunter den in BGE 152 I 38 veröffentlichten. Diese Rechtsprechung etablierte drei zentrale Pfeiler.

a) Bestimmtheit des Begriffs «abords immédiats»

Die Norm verbietet Betteln in den «unmittelbaren Umgebungen» von Geschäftseingängen und -ausgängen, Märkten, Banken, Haltestellen des öffentlichen Verkehrs und Parkhauskassen. Das Bundesgericht hat in BGE 152 I 38 E. 7.6.4 festgehalten, dass dieser Begriff einen Radius von wenigen Metern um die genannten Orte umschreibt. Ein Handeln von weniger als 2 Metern vor einem Geschäftseingang erfüllt den objektiven Tatbestand von Art. 11A Abs. 1 lit. c ch. 2 LPG/GE in der Regel objektiv, während die Angabe «weniger als 10 Meter» im Zweifel eher gegen eine Tatbestandserfüllung spricht. Reine Wertungen wie «aux abords immédiats» oder «à proximité immédiate» ohne konkrete objektive Elemente erlauben auch eine willkürkontrollweise Überprüfung nicht (BGE 152 I 38 E. 7.8.1 und 7.8.2). Genügend konkretisiert ist hingegen die Feststellung, der Täter habe die Nutzer der Geschäftszugänge angesprochen, indem er ihnen einen Kaffeebecher entgegenstreckte, was ausreicht, um das Handeln «in unmittelbarer Nähe» der Ein- und Ausgänge zu bejahen (E. 7.9.2).

b) Verhältnismässigkeit der Strafsanktion

Art. 8 EMRK (SR 0.101)Kommentierung auf glossagens.ch

«(1) Jede Person hat das Recht auf Achtung ihres Privat- und Familienlebens, ihrer Wohnung und ihrer Korrespondenz. (2) Eine Behörde darf in die Ausübung dieses Rechts nur eingreifen, soweit der Eingriff gesetzlich vorgesehen und in einer demokratischen Gesellschaft notwendig ist für die nationale oder öffentliche Sicherheit, für das wirtschaftliche Wohl des Landes, zur Aufrechterhaltung der Ordnung, zur Verhütung von Straftaten, zum Schutz der Gesundheit oder der Moral oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer.»

Im Lichte der Verhältnismässigkeit, gemessen an den Freiheitsgarantien von Art. 8 EMRK und Art. 7 BV, hat das Bundesgericht in BGE 149 I 248 E. 5.4.6 f. festgehalten, dass ausserhalb der Konstellation des aggressiven Bettelns eine Busse — selbst von 50 Franken, sofern sie in eine Freiheitsstrafe umwandelbar ist — nur als ultima ratio in Betracht kommt, nachdem andere, angemessenere Administrativmassnahmen gescheitert sind. Die geforderte Kaskade umfasst: (1) eine polizeiliche Wegweisung (duly documented) aus der Verbotszone beim ersten Verstoss; (2) eine administrative Verwarnung unter Androhung der Busse bei Rückfall; (3) erst beim dritten Vorkommnis die Bussensanktion. All diese Massnahmen setzen voraus, dass eine entsprechende verordnungsrechtliche Grundlage geschaffen wird.

In mehreren Parallelfällen hat das Bundesgericht die Argumentation der Genfer Vorinstanz zurückgewiesen, wonach Administrativmassnahmen nach einem ersten Fall nicht notwendig gewesen seien, weil die Rückfalltätigkeit zeige, dass Unkenntnis oder Auslegungszweifel keine Rolle gespielt hätten. Es stellte fest, dass in den Protokollen unklar blieb, in welcher Sprache die Betroffenen informiert worden waren, dass die blossen Angaben «abords immédiats d'un magasin» oder «zone à vocation commerciale» den Gesetzestext nicht präzise wiedergaben und teils auf andere Tatbestandsvarianten verwiesen, und dass die Strafverfügungen meist erst nach den hier fraglichen Taten zugestellt worden waren (BGE 152 I 38 E. 8.7; 6B_462/2024, 6B_714/2024, 6B_933/2024, 6B_715/2024, alle vom 19. März 2025).

c) Art. 106 Abs. 2 StGB als untauglicher Korrekturmechanismus

Art. 106 Abs. 2 StGB (SR 311.0)Kommentierung auf glossagens.ch

«Das Gericht spricht im Urteil für den Fall, dass die Busse schuldhaft nicht bezahlt wird, eine Ersatzfreiheitsstrafe von mindestens einem Tag und höchstens drei Monaten aus.»

Die Staatsanwaltschaft machte geltend, die Umwandlung der Busse in eine Ersatzfreiheitsstrafe erfolge ohnehin per Verfügung, gegen die Einsprache möglich sei, und die verurteilte Person könne dort geltend machen, sie sei ohne eigenes Verschulden zur Zahlung ausserstande gewesen (Art. 106 Abs. 2 StGB). Das Bundesgericht hielt dem in BGE 152 I 38 E. 8.8 entgegen, dass nach seiner Rechtsprechung die Nichtbezahlung nur dann als nicht schuldhaft gilt, wenn sich die für die Bemessung der Busse massgeblichen Verhältnisse seit dem Urteil ohne Verschulden der betroffenen Person erheblich verschlechtert haben (vgl. BGer 6B_889/2022 vom 2. November 2022 E. 2.3.3). Es sei daher zweifelhaft, ob Art. 106 Abs. 2 StGB überhaupt einen Korrekturmechanismus biete, wenn eine Person von Anfang an im Elend lebt. Wie der Glossagens-Kommentar zu Art. 106 StGB (Abschnitt F) zutreffend festhält, lassen sich die zwei Entscheidlinien — die verfahrensinterne Grenze nach 6B_889/2022, die eine Verschlechterung seit dem Urteil verlangt, und die Bettelei-Rechtsprechung, die gerade für strukturell mittellose Personen eine administrative Schutzschicht verlangt — nicht restlos miteinander vereinbaren, ohne dass das Bundesgericht dies ausdrücklich aufgelöst hätte.

2. Anwendung auf den vorliegenden Fall

Wie in den zuvor entschiedenen Fällen war auch hier der Strafsanktion keine Administrativmassnahme vorausgegangen. Die Vorinstanz hatte zwar spezifische Vorstrafen des Beschwerdeführers im Bereich des Bettelns (Verurteilungen zwischen 2013 und 2020) berücksichtigt. Diese beruhten jedoch sämtlich auf der alten Fassung von Art. 11A Abs. 1 LPG/GE, die vor dem Urteil des EGMR Lăcătuş gegen Schweiz (Nr. 14065/15, Urteil vom 19. Januar 2021) galt und das Betteln ohne Ortsbeschränkung mit einer Busse bedrohte. Aus diesen früheren Verurteilungen willkürlich abzuleiten, der Beschwerdeführer sei über das neue Recht, das das Betteln ausserhalb organisierter Netzwerke und aufdringlichen Verhaltens nur in bestimmten Orten und innerhalb festgelegter Perimeter verbietet (Art. 11A Abs. 1 lit. c ch. 1–11 LPG/GE), hinreichend informiert, ist nach Auffassung des Bundesgerichts unhaltbar. Dies gelte insbesondere für den Fall vom 1. September 2023.

Zudem blieb unklar, welche Informationen dem Beschwerdeführer im Zeitpunkt der Übertretungsanzeigen und in welcher Sprache erteilt wurden. Die auf Französisch verfassten Übertretungsprotokolle geben den Gesetzestext nicht präzise wieder, sondern sprechen lediglich von «abords immédiats d'un magasin». Sie enthalten keinen Hinweis auf die Möglichkeit der Umwandlung der Busse in eine Freiheitsstrafe bei Nichtzahlung, und der angefochtene Entscheid stellt nicht fest, dass der Beschwerdeführer bereits einer solchen Umwandlung unterworfen worden wäre. Die entsprechenden Strafverfügungen (teilweise in der Sprache U.________ abgefasst) geben die Tatvorwürfe nicht genauer wieder und wurden ohnehin erst nach den hier fraglichen Taten zugestellt.

Schliesslich stellte die Vorinstanz in drei Fällen fest, der Beschwerdeführer habe weniger als 10 Meter vor einem Geschäft gehandelt, was nach der in BGE 152 I 38 E. 7.6.4 entwickelten Auslegung im Zweifel zur Verneinung des objektiven Tatbestands führt.

3. Verzicht auf erneuten Schriftenwechsel

Da die Sache in den Rahmen der ähnlichen, bereits entschiedenen Fälle eingebettet ist, in denen insbesondere die Staatsanwaltschaft und die Vorinstanz Gelegenheit zur Stellungnahme hatten (vgl. BGE 152 I 38 sowie 6B_216/2024, 6B_462/2024, 6B_714/2024, 6B_715/2024 und 6B_933/2024, alle vom 19. März 2025), wurde von einem erneuten Schriftenwechsel abgesehen.

4. Ergebnis

Die Verurteilung des Beschwerdeführers nach Art. 11A LPG/GE war aufzuheben, da der Eingriff in seine Grundrechte den verlangten Verhältnismässigkeitsanforderungen nicht genügt. Da dieser Mangel in den konkreten Umständen nicht heilbar ist, war der Beschwerdeführer nicht nur von der Verurteilung zu befreien, sondern freizusprechen, und die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit sie neu über die Kosten und Entschädigungen des kantonalen Verfahrens entscheidet. Eine Prüfung der weiteren Rügen erübrigte sich. Dem Beschwerdeführer werden keine Gerichtskosten auferlegt (Art. 65 Abs. 2 und Art. 66 Abs. 1 BGG); der Kanton Genf hat seiner Anwältin 500 Franken Parteientschädigung zu bezahlen (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG), wobei berücksichtigt wurde, dass die Eingaben weitgehend mit jenen in sechs Parallelverfahren identisch sind. Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege ist gegenstandslos (Art. 64 Abs. 1 BGG).

Einordnung in die Rechtsprechung

Der Entscheid steht am Ende einer längeren Entwicklung der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum Genfer Bettelverbot, die drei Phasen durchlaufen hat:

Phase 1 — Zulässigkeit des allgemeinen Bettelverbots (2008). In BGE 134 I 214 vom 9. Mai 2008 hielt das Bundesgericht fest, dass Bettelei nicht unter die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) fällt, aber durch das Recht auf persönliche Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) geschützt ist. Das damals geltende uneingeschränkte Genfer Bettelverbot wurde als verhältnismässig beurteilt, da ein ausreichendes öffentliches Interesse an der Bekämpfung von Gefahren für die öffentliche Ordnung, Sicherheit und Ruhe bestehe.

Phase 2 — Wende durch Lăcătuş und BGE 149 I 248 (2023). Der EGMR stellte mit Urteil Lăcătuş gegen Schweiz vom 19. Januar 2021 eine Verletzung von Art. 8 EMRK fest, weil eine Genfer Bettlerin mit einer in Freiheitsstrafe umwandelbaren Busse von 500 Franken bestraft worden war, ohne dass mildere Massnahmen geprüft worden waren. Das Bundesgericht setzte diese Vorgabe in BGE 149 I 248 vom 13. März 2023 um: Es hielt das Verbot organisierten und aufdringlichen Bettelns für verfassungskonform, hob aber das Verbot passiven Bettelns in Parks auf. Für die Bestrafung passiven Bettelns mit einer in Freiheitsstrafe umwandelbaren Busse verlangte es als verfassungs- und konventionskonforme Voraussetzung, dass geeignete, mildere Administrativmassnahmen vorausgehen (E. 5.4.6 f.). Diese «Kaskadenregelung» ist das zentrale dogmatische Novum.

Phase 3 — Konkretisierung und konsequente Durchsetzung (2025–2026). Mit BGE 152 I 38 vom 19. März 2025 konkretisierte das Bundesgericht die Anforderungen an die Bestimmtheit der Norm («abords immédiats») und an die Verhältnismässigkeit der Sanktion. In fünf Parallelentscheiden desselben Datums (6B_216/2024, 6B_462/2024, 6B_714/2024, 6B_715/2024, 6B_933/2024) hob es jeweils die Verurteilung auf, weil keine Administrativmassnahmen vorausgegangen waren und die formellen Informationsanforderungen nicht erfüllt waren.

Der hier besprochene Entscheid 6B_281/2025 vom 17. September 2026 ist eine geradlinige Bestätigung und Fortsetzung dieser Phase-3-Rechtsprechung. Er bringt keine neuen dogmatischen Grundsätze, sondern wendet die etablierte Kaskadenregelung auf einen weiteren Einzelfall an. Bemerkenswert ist ein zusätzlicher Aspekt: Das Bundesgericht setzt sich erstmals ausdrücklich damit auseinander, dass frühere Verurteilungen unter dem alten Genfer Bettelverbot (vor Lăcătuş) keine hinreichende Information über das neue Recht darstellen. Dies schliesst eine argumentative Lücke, die in den früheren Entscheiden offengeblieben war, und präzisiert damit die Anforderungen an die Administrativmassnahmen: Nicht nur die Form, sondern auch die inhaltliche Kongruenz der Information mit dem geltenden Recht ist Voraussetzung für die Verhältnismässigkeit der nachfolgenden Strafsanktion.

Fazit

Der Entscheid 6B_281/2025 bestätigt die gefestigte Rechtsprechung des Bundesgerichts, dass eine Bestrafung von passivem Betteln nach dem Genfer Strafgesetz mit einer in Freiheitsstrafe umwandelbaren Busse nur verhältnismässig ist, wenn ihr eine angemessene Kaskade von Administrativmassnahmen (polizeiliche Wegweisung, administrative Verwarnung) vorausgegangen ist. Er verdeutlicht, dass diese Anforderungen nicht durch frühere Verurteilungen unter dem alten, vor Lăcătuş geltenden Recht substituiert werden können, und dass die Protokolle und Strafverfügungen den Gesetzestext präzise wiedergeben und in einer verständlichen Sprache zu übermitteln sind. Solange der Kanton Genf kein entsprechendes verordnungsrechtliches Instrumentarium implementiert, sind nach Art. 11A Abs. 1 lit. c LPG/GE ausgesprochene Bussenverurteilungen bei passivem Betteln systematisch angreifbar. Die unaufgelöste Spannung zwischen der Rechtsprechung zu Art. 106 Abs. 2 StGB (die eine Verschlechterung seit dem Urteil verlangt und von Anfang an bestehende Mittellosigkeit ausser Betracht lässt) und der Bettelei-Rechtsprechung (die gerade für strukturell mittellose Personen eine administrative Schutzschicht verlangt) besteht fort und lädt zu einer grundsätzlichen Klärung durch den Gesetzgeber oder das Bundesgericht ein.