6B_29/2025 — Genfer Bettelverbot: Verhältnismässigkeit der Bestrafung wegen Bettelns

Rechtsgebiet: Strafrecht (kantonales Bettelverbot, Grundrechtseingriff) · Vorinstanz: Cour de justice GE, Chambre pénale d'appel et de révision · Besetzung: I. strafrechtliche Abteilung, 3 Richter (Muschietti [Präsident], Kradolfer, Glassey; Gerichtsschreiber Vallat) · Verfahrensergebnis: Beschwerde teilweise gutgeheissen; Freispruch von allen Übertretungen nach Art. 11A LPG/GE; im Übrigen abgewiesen

Executive Summary

• Kernpunkt: Die Verurteilung einer wiederholt wegen Bettelns am selben Ort belangten Frau nach dem Genfer Bettelverbot (Art. 11A LPG/GE) verstösst gegen den Verhältnismässigkeitsgrundsatz (Art. 36 Abs. 3 BV), weil die kantonalen Behörden vor der Bussenaussprechung keine administrativen Alternativmassnahmen (Wegweisung, formelle Warnung) ergriffen und der Beschwerdeführerin keine präzise Information über die räumliche Reichweite des Verbots in verständlicher Sprache zukommen liessen.
• Entscheidung: Aufhebung der Verurteilung nach Art. 11A LPG/GE und Freispruch sämtlicher betreffenden Übertretungen; die Verurteilungen nach Art. 11C (Littering) und Art. 11F (Nichtbefolgung) LPG/GE bleiben unangefochten; causa wird zur Neuentscheidung über Kosten und Entschädigung an die Vorinstanz zurückverwiesen.
• Bedeutung: Der Entscheid reiht sich in die seit BGE 152 I 38 etablierte konstante Rechtsprechungslinie ein, nach der die Bestrafung von Bettelnden ohne vorgeschaltete Administrativmassnahmen unverhältnismässig und damit verfassungswidrig ist; er bestätigt und konkretisiert die Anforderungen an Information, Warnung und Stufenplan bei der Anwendung kantonaler Bettelverbote.

Sachverhalt

A.________, eine 1981 geborene Staatsangehörige des Landes U.________, ohne Ausbildung und Erwerbstätigkeit, betreibt in Genf Betteln. Zwischen dem 3. Mai 2022 und dem 10. Februar 2024 wurde sie in insgesamt zwölf Fällen beim Betteln in der Nähe von Geschäftseingängen, an einer Poststelle und am Eingang eines Geschäftes (teils unter Zuhilfenahme eines Hundenapfes und unter Musikspielen) polizeilich erfasst und jeweils sofort als Übertretung deklariert. Bei den ersten zwei Vorfällen sowie bei drei weiteren Gelegenheiten wurde sie zudem aufgefordert, die Praxis einzustellen. Am 16. November 2023 wurde sie ausserdem wegen des Wegwerfens eines Zigarettenstummels auf die öffentliche Strasse angezeigt. Am 23. Dezember 2023 spielte sie 20 Minuten lang mit hoher Lautstärke Mundharmonika am Geschäftseingang; bei der polizeilichen Intervention wurde eine Bewilligung für eine andere Zone festgestellt, und sie wurde angewiesen, diese Zone aufzusuchen — bei der Nachkontrolle wurde sie erneut beim Betteln mit einem Hundenapf angetroffen.

Das Tribunal de police du canton de Genève verurteilte A.________ am 20. Juni 2024 wegen Übertretungen der Art. 11A Abs. 1 lit. c, 11C Abs. 1 lit. a und c sowie 11F des Genfer Strafgesetzes vom 17. November 2006 (LPG/GE; RS/GE E 4 05, Fassung seit 12. Februar 2022) zu einer Busse von 580 Fr. (Ersatzfreiheitsstrafe: 3 Tage). Die Cour de justice GE, Chambre pénale d'appel et de révision, wies die Berufung mit Beschluss vom 25. November 2024 ab. Hiergegen richtet sich die Beschwerde in Strafsachen ans Bundesgericht.

Erwägungen

Formelle Rügen: Faksimile-Unterschrift auf Strafverfügungen

Die Beschwerdeführerin rügt, die Strafverfügungen des Service cantonal des contraventions trügen lediglich Faksimile-Stempel statt handschriftlicher Unterschriften, was zur absoluten Nichtigkeit führen sollte. Das Bundesgericht weist dies zurück. Es hält fest, dass es bereits in BGE 148 IV 445 entschieden habe, dass das Fehlen einer handschriftlichen Unterschrift auf einem Strafbefehl gerade nicht zur absoluten Nichtigkeit führt — und zwar selbst dann, wenn es sich um eine etablierte Praxis der Behörde handelt. Dies gelte erst recht im Bereich des Massenstrafverfahrens bei kantonalen Übertretungen, wo die Rechtssicherheit besonderes Gewicht habe (BGE 149 IV 9, E. 6.2). Nichtigkeitsgründe seien im Strafrecht auf die funktionelle und sachliche Zuständigkeit der entscheidenden Behörde sowie auf offensichtliche Verfahrensfehler beschränkt. Im Übrigen wurde die Rüge in der kantonalen Berufung erst mit Schreiben vom 11. November 2024 — nach Ablauf der Begründungsfrist — erhoben und von der Vorinstanz zu Recht als unzulässig bzw. rechtsmissbräuchlich qualifiziert. Die Beschwerdeführerin kritisiert diese Erwägungen nicht spezifisch, sodass das Bundesgericht sie nicht weiter prüft (Art. 106 Abs. 2 BGG).

Der Massstab für diese Prüfung bildet das Willkürverbot:

Art. 9 BV (SR 101)Kommentierung auf glossagens.ch

«Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden.»

Nach der Kommentierung zu Art. 9 BV ist das Willkürverbot die einzige verbleibende Prüfkompetenz, wo das Bundesgericht kantonales Recht ausserhalb des Schutzbereichs spezieller Grundrechte kontrolliert (vgl. Abschnitt I.B der Kommentierung). Im vorliegenden Fall wendet das Gericht jedoch nicht nur die Willkürkontrolle an, sondern die freie Verhältnismässigkeitsprüfung nach Art. 36 Abs. 3 BV, weil das Bettelverbot einen Grundrechtseingriff darstellt.

Verhältnismässigkeit der Bestrafung wegen Bettelns

Das Bundesgericht prüft die Verurteilung nach Art. 11A LPG/GE am Massstab der Verhältnismässigkeit. Der massgebliche verfassungsrechtliche Rahmen lautet:

Art. 36 BV (SR 101)Kommentierung auf glossagens.ch

«1 Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr. 2 Einschränkungen von Grundrechten müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein. 3 Einschränkungen von Grundrechten müssen verhältnismässig sein. 4 Der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar.»

In BGE 149 I 248 hat das Bundesgericht in abstrakter Normenkontrolle festgestellt, dass Betteln in den Schutzbereich der persönlichen Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) bzw. des Rechts auf Achtung des Privatlebens (Art. 8 EMRK) fällt und ein partielles Bettelverbot einen Grundrechtseingriff darstellt, der die Voraussetzungen von Art. 36 BV erfüllen muss. Das Genfer Bettelverbot ist abstrakt verfassungsmässig, doch die konkrete Anwendung muss verhältnismässig sein.

In BGE 152 I 38 hat das Bundesgericht diese Grundsätze konkret angewendet und präzisiert: Ausserhalb der aggressiven Bettlerei kann eine Busse — selbst von nur 50 Fr., die bei Nichtzahlung in Freiheitsentzug umgewandelt wird — nur als ultima ratio nach dem Scheitern anderer, angemessenerer administrativer Massnahmen in Betracht gezogen werden. Der Stufenplan umfasst: (1) polizeiliche Wegweisung aus der Verbotszone bei der ersten Übertretung (dokumentiert); (2) administrative Warnung mit Androhung einer Busse bei Rückfall; (3) Bussenaussprechung erst beim dritten Vorfall. Alle diese Massnahmen setzen einen regulativen Rahmen voraus (BGE 149 I 248, E. 5.4.6 s.).

In mehreren Parallelfällen (BGer 6B_216/2024 vom 19. März 2025, BGer 6B_462/2024 vom 19. März 2025, BGer 6B_714/2024 vom 19. März 2025, BGer 6B_715/2024 vom 19. März 2025, BGer 6B_933/2024 vom 19. März 2025) hat das Bundesgericht die Verurteilungen jeweils wegen Verhältnismässigkeitsverstössen aufgehoben. Die beanstandeten Mängel waren insbesondere: Die Betroffenen erhielten keine klare und präzise Information über die Reichweite des Verbots, weder in verständlicher Sprache noch mit Angabe einer Distanz, ab der das Betteln erlaubt wäre; die erste Intervention hatte bereits strafrechtlichen Charakter und war nicht administrativ; es folgte keine formelle Warnung vor der Bussenaussprechung; die Strafverfügungen wurden teils erst nach den Rückfällen eröffnet und enthielten ungenaue Beschreibungen des Tatortes.

Zur Umwandlung der Busse in Ersatzfreiheitsstrafe nach Art. 106 Abs. 2 StGB hat das Bundesgericht in BGE 152 I 38 (E. 8.8) Zweifel geäussert, ob diese Vorschrift bei Personen, die sich von vornherein in einer Lage des Mangels befinden, einen Korrekturmechanismus bieten kann, da die Nichtzahlung nur dann als nicht verschuldet gilt, wenn die Umstände, die zur Bemessung der Busse geführt haben, sich seit dem Strafausspruch ohne Verschulden erheblich verschlechtert haben.

Einzelfallprüfung der Tatkomplexe

Das Bundesgericht prüft die einzelnen Tatkomplexe getrennt:

Nicht tragfähig festgestellt — "abords immédiats" nicht erfüllt: Beim Vorfall vom 3. Mai 2022 war die Beschwerdeführerin "à moins de 10 mètres de l'entrée" eines Geschäfts. Im Zweifel bzw. unter dem Willküraspekt reicht dies nicht aus, um die Nähe zu den Ein- und Ausgängen im Sinne von Art. 11A Abs. 1 lit. c Ziff. 2 LPG/GE zu bejahen — das Bundesgericht hatte in BGE 152 I 38 (E. 7.6.4) festgehalten, dass "weniger als 2 Meter" vom Eingang den Tatbestand in der Regel objektiv erfüllt, "weniger als 10 Meter" aber eher dagegen spricht.

Unbestimmte Sachverhaltsfeststellungen: Bei den Vorfällen vom 2. Februar, 14. September, 22. und 23. September, 24. November und 23. Dezember 2023 sowie 10. Februar 2024 lauten die Feststellungen auf "aux abords immédiats d'un magasin" oder "à proximité immédiate", ohne dass feststeht, ob die Beschwerdeführerin sich bei den Ein- und Ausgängen des Geschäfts aufhielt. Solche reinen Wertschätzungen erlauben keine Überprüfung der Anwendung der kantonalen Strafnorm — auch nicht unter dem Willküraspekt (BGE 152 I 38, E. 7.8.1 und 7.8.2).

Verhältnismässigkeitsverstoss bei tragfähigen Feststellungen: Bei den Vorfällen vom 19. Januar, 8. und 14. Februar 2023 sowie 27. Januar 2024 hielt sich die Beschwerdeführerin 1–2 Meter vom Geschäftseingang entfernt bzw. in der Nähe einer Poststelle. Diese Feststellung trägt den Tatbestand. Es fehlt jedoch an der Verhältnismässigkeit: Es ist nichts ersichtlich, dass die Beschwerdeführerin eine klare und präzise Information über die Reichweite des Verbots erhalten hätte — insbesondere, dass ihr ein minimaler Abstand legal gewesen wäre — und erst recht nicht in einer für sie verständlichen Sprache. Die entsprechenden Strafverfügungen wurden ihr erst im Mai 2023 eröffnet, waren teils in Sprache U.________ abgefasst, enthielten aber keine Distanzangabe, sondern nur "abords immédiats d'un magasin". Bei der Poststelle (Art. 11A Abs. 1 lit. c Ziff. 5 LPG/GE) wurde ihr nur einmal eine Übertretung vorgeworfen, ohne dass sie zuvor eine spezifische Information über das erweiterte Bettelverbot erhalten hätte. In allen diesen Fällen wurden nur strafrechtliche, keine administrativen Massnahmen ergriffen.

Ergebnis

Die Verurteilung nach Art. 11A LPG/GE wird aufgehoben, da der Grundrechtseingriff den Verhältnismässigkeitsanforderungen nicht genügt. Der Mangel ist in den konkreten Umständen nicht heilbar, weshalb die Beschwerdeführerin von allen Übertretungen nach Art. 11A LPG/GE freizusprechen ist. Die causa wird an die Vorinstanz zurückverwiesen, damit sie neu über die Kosten und Entschädigungen der kantonalen Prozedur entscheidet. Die Verurteilungen nach Art. 11C (Littering) und Art. 11F (Nichtbefolgung) LPG/GE bleiben unangefochten (die Beschwerdeführerin hat diese nicht mehr substanziiert bestritten bzw. die entsprechenden Erwägungen der Vorinstanz nicht spezifisch kritisiert). Die Beschwerdeführerin trägt keine Kosten (Art. 65 Abs. 2 und 66 Abs. 1 BGG); der Kanton Genf entrichtet der Anwältin 500 Fr. Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG), wobei berücksichtigt wird, dass die Eingaben in sechs parallelen Verfahren nahezu identisch waren.

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil reiht sich nahtlos in die vom Bundesgericht seit 2023 etablierte und in BGE 152 I 38 konkretisierte Rechtsprechungslinie zum Genfer Bettelverbot ein. Diese Linie hat ihren Ausgangspunkt im Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte Lacatus Violeta Sibianca gegen Schweiz (Nr. 14065/15, Urteil vom 19. Januar 2021), in dem der EGMR eine Verletzung von Art. 8 EMRK feststellte, weil die Schweiz eine Bettlerin ohne verhältnismässige Schutzvorkehrungen mit einer Busse belegt hatte. Das Bundesgericht reagierte mit der abstrakten Normenkontrolle in BGE 149 I 248, die das Genfer partielle Bettelverbot grundsätzlich für verfassungsmässig erklärte, aber die konkrete Anwendung am Verhältnismässigkeitsmassstab (Art. 36 Abs. 3 BV) festmachte.

Die konsequente Umsetzung dieses Massstabs in der Einzelfallrechtsprechung begann mit BGE 152 I 38 und den fünf Parallelentscheiden vom 19. März 2025, in denen das Bundesgericht die Verurteilungen jeweils aufhob, weil die kantonalen Behörden den erforderlichen Stufenplan (administrative Wegweisung → formelle Warnung → Busse als ultima ratio) nicht eingehalten und die Betroffenen nicht hinreichend informiert hatten. Der vorliegende Entscheid bestätigt diese Praxis in allen wesentlichen Punkten und wendet sie auf einen weiteren Einzelfall an. Er bringt keine neue Dogmatik, illustriert aber die beharrliche Schwäche der Genfer Vollzugspraxis: Die Strafverfügungen bleiben in ihren Sachverhaltsbeschreibungen zu unbestimmt ("aux abords immédiats d'un magasin"), und die kantonale Polizei greift sofort strafrechtlich durch, ohne den nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zwingend vorgeschalteten administrativen Stufenplan einzuhalten.

Die Kommentierung zu Art. 36 BV auf glossagens.ch stellt fest, dass die vier Schrankenvoraussetzungen (gesetzliche Grundlage, öffentliches Interesse, Verhältnismässigkeit, Kerngehalt) in einem strikten Kumulativverhältnis stehen und dass das Fehlen auch nur einer Voraussetzung den Hoheitsakt verfassungswidrig macht. Der vorliegende Entscheid illustriert dies anschaulich: Die gesetzliche Grundlage (Art. 11A LPG/GE) und das öffentliche Interesse werden nicht beanstandet, doch die Verhältnismässigkeit (Abs. 3) wird nicht gewahrt, weil die kantonale Behörde nicht das mildeste verfügbare Mittel (administrative Massnahmen) einsetzt, bevor sie zu strafrechtlichen Sanktionen mit Freiheitsentzugsandrohung übergeht. Das Urteil ergänzt damit die auf glossagens.ch dokumentierte Kasuistik zur Verhältnismässigkeit bei Grundrechtseingriffen um einen weiteren Fall aus dem Bereich des kantonalen Bettelverbots.

Fazit

Der Entscheid bestätigt die konstante Rechtsprechung des Bundesgerichts, dass die strafrechtliche Verfolgung von Bettelnden nach dem Genfer LPG/GE ohne vorgeschalteten administrativen Stufenplan und ohne präzise, verständliche Information der Betroffenen über die Reichweite des Verbots unverhältnismässig im Sinne von Art. 36 Abs. 3 BV ist und zur Aufhebung der Verurteilung sowie zum Freispruch führt. Er illustriert, dass der Verhältnismässigkeitsgrundsatz bei Grundrechtseingriffen durch kantonales Strafrecht nicht bloss ein Programmsatz ist, sondern konkrete verfahrensrechtliche Pflichten für die Vollzugsbehörden begründet — Pflichten, die der Kanton Genf weiterhin nicht erfüllt. Der EGMR hat in Lacatus gegen Schweiz (2021) den Anstoss gegeben; das Bundesgericht setzt die Linie seit BGE 149 I 248 und BGE 152 I 38 konsequent fort. Der vorliegende Entscheid ist ein weiterer Mosaikstein in dieser Reihe und demonstriert, dass die Genfer Praxis weiterhin Anpassungsbedarf aufweist.