1C_531/2025 — Mobilfunkantenne: Anlagegrenzwert, Gebäudedämpfung und angepasste Vollzugshilfe

Rechtsgebiet: Baurecht / Umweltschutzrecht (NISV) · Vorinstanz: Verwaltungsgericht des Kantons Zürich · Besetzung: I. öffentlich-rechtliche Abteilung, Bundesrichter Haag (Präsident), Bundesrichter Kneubühler, Müller, Gerichtsschreiber Mösching · Verfahrensergebnis: Beschwerde abgewiesen

Executive Summary

• Kernpunkt: Eine Nachbarin rügt eine Grenzwertüberschreitung an einem Ort mit empfindlicher Nutzung (OMEN) unter einer Mobilfunkantenne und bezweifelt die Wirksamkeit einer angeordneten Estrichboden-Abschirmung.
• Entscheidung: Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab und hält an der rechnerischen Prognose fest, wonach der Anlagegrenzwert von 6,0 V/m überall eingehalten wird — gestützt auf die Berechnungen des BAFU und die angepasste Vollzugshilfe vom November 2024.
• Bedeutung: Der Entscheid bestätigt die Praxis, dass die rechnerische Prognose massgebend ist und die Abnahmemessung nur nachträgliche Kontrollfunktion hat, und wendet erstmals die erhöhte Summe der Richtungsabschwächung von maximal 30 dB an, was den behördlichen Beurteilungsspielraum bei komplexen Gebäudesituationen stärkt.

Sachverhalt

Mit Beschluss vom 18. Januar 2023 erteilte die Bausektion des Stadtrates von Zürich der B.________ SA die Baubewilligung für eine Mobilfunk-Antennenanlage auf dem Grundstück Kat.-Nr. HI2828 an der U.________strasse in V.________. Die Anlage sendet ausschliesslich im Frequenzbereich um 1800 MHz oder in höheren Frequenzbereichen, weshalb der Anlagegrenzwert (AGW) für die elektrische Feldstärke 6,0 V/m beträgt (Ziff. 64 lit. b Anhang 1 NISV).

Gegen den Beschluss erhob die A.________ AG Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich, das diesen mit Entscheid vom 12. Juli 2024 abwies. Daraufhin gelangte die A.________ AG mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, welches diese mit Urteil vom 14. August 2025 (VB.2024.00496) abwies. Das Verwaltungsgericht stellte fest, dass aufgrund der Baupläne trigonometrisch keine Abstrahlwinkel auszumachen seien, die an der Dämpfungseinrichtung des Estrichbodens vorbei in die darunterliegenden Wohngeschosse eintreffen könnten, und erachtete es als im Ermessen der städtischen Fachstelle stehend, eine flächendeckende Abschirmung des Estrichbodens mit einer Dämpfungswirkung von mindestens 15 dB zu verlangen. Am OMEN Nr. 01a wird eine Abnahmemessung stattfinden.

Die A.________ AG gelangt mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Sie rügt ausschliesslich eine Grenzwertüberschreitung an OMEN Nr. 01a auf dem Wohngeschoss direkt unter der Antennenanlage. Sie macht geltend, die Abschirmung des Estrichbodens könne die darunterliegenden Räume nicht ausreichend schützen, da das Geschoss unterhalb des Dachbodens breiter sei als der Estrichboden. Zudem strahle die Antenne seitlich in Dachgauben, Erker und durch Ziegel. Eine Abschirmung aus technischen Gründen sei nicht möglich, und es sei ungewiss, ob der Dämpfungswert von 15 dB erreicht werde.

Erwägungen

Zulässigkeit und Prüfungsmassstab

Das Bundesgericht tritt auf die form- und fristgerechte Beschwerde ein (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2, Art. 90, Art. 89 Abs. 1 BGG). Die Beschwerdeführerin ist legitimiert, da sie am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen hat und ihr Domizil innerhalb des Einspracheperimeters liegt. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an, prüft aber nur die rechtsgenüglich vorgebrachten Rügen (Art. 95 lit. a, Art. 106 Abs. 1 BGG; BGE 150 I 80 E. 2.1). Der vorinstanzliche Sachverhalt ist massgebend (Art. 105 Abs. 1 BGG); Abweichungen können nur gerügt werden, wenn die Feststellung offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung beruht und für den Ausgang entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1, Art. 105 Abs. 2 BGG; BGE 147 I 1 E. 3.5; BGE 148 I 104 E. 1.5).

Immissionsschutzrechtlicher Rahmen

Der Immissionsschutz vor nichtionisierender Strahlung wird durch das Umweltschutzgesetz (USG; SR 814.01) und die Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710) geregelt. Die massgebliche Bestimmung für die vorsorgliche Emissionsbegrenzung lautet:

Art. 4 Abs. 1 NISV (SR 814.710)«Anlagen müssen so erstellt und betrieben werden, dass sie die in Anhang 1 festgelegten vorsorglichen Emissionsbegrenzungen einhalten.»

Nach Ziff. 65 Anhang 1 NISV müssen sämtliche Anlagen im massgebendem Betriebszustand an Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN) den massgebenden AGW einhalten. Als OMEN gelten namentlich Räume in Gebäuden, in denen sich Personen regelmässig während längerer Zeit aufhalten (Art. 3 Abs. 3 lit. a NISV). Ist die Anlage noch nicht errichtet, kann die Einhaltung nicht gemessen, sondern nur berechnet werden. Grundlage der rechnerischen Prognose ist das Standortdatenblatt:

Art. 11 NISV (SR 814.710)«1 Der Inhaber einer Anlage, für die Anhang 1 Emissionsbegrenzungen festlegt, muss der für die Bewilligung zuständigen Behörde ein Standortdatenblatt einreichen, bevor die Anlage neu erstellt, an einen anderen Standort verlegt, am bestehenden Standort ersetzt oder im Sinne von Anhang 1 geändert wird. Ausgenommen sind elektrische Hausinstallationen (Anhang 1 Ziff. 4). 2 Das Standortdatenblatt muss enthalten: a. die aktuellen und geplanten technischen und betrieblichen Daten der Anlage, soweit sie für die Erzeugung von Strahlung massgebend sind; b. den massgebenden Betriebszustand nach Anhang 1; c. Angaben über die von der Anlage erzeugte Strahlung: 1. an dem für Menschen zugänglichen Ort, an dem diese Strahlung am stärksten ist, 2. an den drei Orten mit empfindlicher Nutzung, an denen diese Strahlung am stärksten ist, und 3. an allen Orten mit empfindlicher Nutzung, an denen der Anlagegrenzwert nach Anhang 1 überschritten ist; d. einen Situationsplan, der die Angaben nach Buchstabe c darstellt.»

Für die Bewilligung einer neuen Anlage ist die rechnerische Prognose massgeblich; der Abnahmemessung kommt eine nachträgliche Kontrollfunktion zu (Urteile 1C_311/2022 vom 15. Januar 2024 E. 5.1; 1C_226/2018 vom 3. September 2019 E. 2.1 und 2.7; 1C_399/2021 vom 30. Juni 2022 E. 3.2).

Vollzugsempfehlung und ihre Anpassung

Gestützt auf Art. 12 NISV wurde die Vollzugsempfehlung zur NISV für Mobilfunk- und WLL-Basisstationen (BUWAL, 2002) publiziert — eine Verwaltungsverordnung (Urteil 1C_311/2022 vom 15. Januar 2024 E. 5.2). Diese enthält Dämpfungswerte für Baumaterialien sowie Vorgaben für vertikale und horizontale Richtungsabschwächungen, die bisher auf maximal 15 dB begrenzt waren. Mit den Änderungen vom 22. November 2024 der Vollzugshilfe Mobilfunk wurde die Summe der vertikalen und horizontalen Richtungsabschwächung neu auf bis zu maximal 30 dB festgesetzt, da sich gezeigt hatte, dass die bisherige Methode die tatsächliche Belastung in gewissen Fällen überschätzte. Ebenso wurde die Tabelle für die Gebäudedämpfung angepasst.

Sachverhaltsrüge: Strahlungswege und Gebäudedämpfung

Die Beschwerdeführerin rügt mehrere sachverhaltsbezogene Aspekte: die trigonometrische Situation, die Abdeckung der Erker, allfällige Estrichaufgänge und den Dämpfungswert der Abdeckungsmaterialien. Das Bundesgericht hält diese Rügen teilweise für begründet, verneint aber deren Entscheidrelevanz.

Zur trigonometrischen Situation stellt das Gericht fest, dass die Vorinstanz die Ausmasse des Estrichbodens unterschätzt hat, wenngleich ein kleinerer Teil des obersten Wohngeschosses betroffen ist als die Beschwerdeführerin moniert. Auch das BAFU weist darauf hin, dass die Dacherker nicht komplett von der Estrichboden-Abschirmung abgeschirmt werden. Aus der Vollzugshilfe ergibt sich jedoch, dass Materialien mit einem Dämpfungswert von 15 dB für die Estrichabdeckung zur Verfügung stehen.

Betreffend die Erker weist das BAFU darauf hin, dass diese mit Kupferblech bedacht seien, womit eine Abschirmung von 15 dB für eine Metallfassade geltend gemacht werden könne. Zudem bestünden die Erker aus Beton/Stein, für den eine Gebäudedämpfung von 5 dB gelte. Unter Berücksichtigung dieser Dämpfungen ergebe sich, dass der AGW von 6 V/m überall eingehalten werde, auch in den Erkern.

Betreffend die Estrichaufgänge kann davon ausgegangen werden, dass solche bestehen. Der Estrichaufgang befindet sich jedoch unterhalb der Antenne, wo die rechnerische Prognose die tatsächliche Strahlung erfahrungsgemäss wesentlich überschätzt, weil die Richtungsabschwächung für die Berechnung auf 15 dB begrenzt wird (Urteil 1C_125/2024 vom 12. Mai 2025 E. 5.3). Da es sich um kleinere Unklarheiten handelt, besteht kein Anlass, von der Einschätzung des BAFU abzuweichen.

Entscheidrelevanz der neuen Vollzugshilfe

Das Bundesgericht führt aus, dass selbst wenn sich die beanstandeten Sachverhaltsaspekte wie von der Beschwerdeführerin dargetan präsentieren würden, dies keinen Einfluss auf den Ausgang hätte (Art. 97 Abs. 1 BGG). Das BAFU hat nämlich zusätzlich festgehalten, dass unter Berücksichtigung der neuen Summe für vertikale und horizontale Richtungsabschwächung von maximal 30 dB der AGW selbst ohne Abschirmung des Estrichgeschosses und ohne Berücksichtigung der Gebäudedämpfung der Erker überall auf dem obersten Wohngeschoss eingehalten werde. Die Beschwerdeführerin hat zu den Änderungen der Vollzugshilfe Stellung genommen, macht aber nicht geltend, dass diese die Baubewilligung rechtswidrig werden liessen. Das Gericht sieht keine triftigen Gründe, von den überzeugenden Ausführungen des BAFU abzuweichen.

Zudem wird der Messungenauigkeit dadurch Rechnung getragen, dass bereits bei 80 % der erlaubten Feldstärke eine Nachmessung angeordnet wird (Vollzugshilfe Ziff. 2.1.8). Eine solche wurde in der Baubewilligung angeordnet. Sollten die Grenzwerte überschritten werden, müsste die Sendeleistung reduziert werden.

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil fügt sich in die gefestigte Rechtsprechung zur rechnerischen Prognose bei Mobilfunkanlagen ein und bestätigt diese in mehrfacher Hinsicht.

Die Grundsatzfrage, ob für die Bewilligung einer neuen Anlage die rechnerische Prognose massgeblich ist und der Abnahmemessung nur nachträgliche Kontrollfunktion zukommt, wurde bereits in 1C_226/2018 vom 3. September 2019 (E. 2.1 und 2.7) und 1C_399/2021 vom 30. Juni 2022 (E. 3.2) geklärt und in 1C_311/2022 vom 15. Januar 2024 (E. 5.1) präzisiert. Das vorliegende Urteil bestätigt diese Linie ausdrücklich und wendet sie auf eine konkrete Sachverhaltskonstellation an, in der die Gebäudedämpfung im Vordergrund steht.

Gleichzeitig leistet der Entscheid eine konsequente Fortentwicklung in einem praktisch bedeutsamen Punkt: Er wendet erstmals die angepasste Vollzugshilfe vom 22. November 2024 an, wonach die Summe der vertikalen und horizontalen Richtungsabschwächung auf maximal 30 dB (statt bisher 15 dB) begrenzt wird. Diese Anpassung hatte sich aus der Erkenntnis gespeist, dass die bisherige Methode die tatsächliche Belastung überschätzte. Indem das Gericht festhält, dass unter der neuen Methode der AGW selbst ohne Abschirmung und ohne Gebäudedämpfung der Erker überall eingehalten wird, demonstriert es, wie eine aktualisierte Vollzugshilfe die Beurteilung komplexer Gebäudesituationen erleichtern kann. Damit präzisiert das Urteil die Reichweite des behördlichen Beurteilungsspielraums bei der Anwendung von Verwaltungsverordnungen: Solange die Fachbehörde des Bundes (hier das BAFU) überzeugende Berechnungen vorlegt, besteht für das Bundesgericht kein Anlass abzuweichen — selbst wenn einzelne sachverhaltsbezogene Unklarheiten fortbestehen.

In der Abgrenzung zwischen Sachverhaltsfeststellung und rechtlicher Beurteilung schliesst sich das Urteil der Praxis aus 1C_125/2024 vom 12. Mai 2025 (E. 5.3) an, wonach die rechnerische Prognose unterhalb der Antenne die Strahlung erfahrungsgemäss wesentlich überschätzt. Diese Erkenntnis wird hier dahingehend fruchtbar gemacht, dass ein allfälliger Estrichaufgang unterhalb der Antenne nicht zur Grenzwertüberschreitung führen kann, weil die Berechnung gerade dort konservativ ausfällt.

Der Leitentscheid BGE 138 II 173 betrifft zwar die Standortfestlegung für Mobilfunkantennen innerhalb der Bauzone und nicht die grenzwerttechnische Fragestellung des vorliegenden Falls; er wird im Urteil nur als Nachweis für den umweltschutzrechtlichen Rahmen der NISV zitiert (E. 5.1). Die dogmatische Linie, dass Mobilfunkanlagen bei Einhaltung der bundesrechtlichen Grenzwerte grundsätzlich bewilligungsfähig sind und die Gemeindeautonomie insoweit durch das Bundesrecht begrenzt wird, wird durch das vorliegende Urteil implizit bestätigt.

Fazit

Das Urteil 1C_531/2025 ist ein Anwendungsfall der gefestigten Rechtsprechung zur rechnerischen Prognose bei Mobilfunkanlagen. Es bestätigt, dass die rechnerische Prognose massgeblich ist und die Abnahmemessung nur nachträgliche Kontrollfunktion hat, und stärkt den behördlichen Beurteilungsspielraum bei komplexen Gebäudesituationen. Die erstmals angewendete angepasste Vollzugshilfe mit der Erhöhung der maximalen Richtungsabschwächung auf 30 dB erweist sich als praktisch bedeutsam: Sie führt dazu, dass selbst bei verbleibenden sachverhaltsbezogenen Unklarheiten eine Grenzwertüberschreitung ausgeschlossen werden kann. Für die Praxis bedeutet dies, dass Nachbarn, die eine Grenzwertüberschreitung rügen, sich nicht mehr auf die konservative alte Berechnungsmethode berufen können, sondern die aktualisierte Vollzugshilfe in ihre Rügen einbeziehen müssen.