1E_1/2024 — Kanton gegen Genehmigungsverweigerung des Bundesrates: Rechtsweg und Kompetenzgrenzen

Rechtsgebiet: Bundesstaatsrecht / Verwaltungsverfahrensrecht / Umweltrecht · Vorinstanz: Bundesrat (Entscheid vom 8. Dezember 2023) · Besetzung: I. öffentlich-rechtliche Abteilung, Bundesrichter Haag (Präsident), Chaix, Kneubühler, Müller, Merz · Verfahrensergebnis: Beschwerde teilweise gutgeheissen; Feststellung, dass Art. 36 Abs. 1, 38 Abs. 4 lit. e und f LDéchets nicht der Genehmigung des Bundes unterstehen; im Übrigen abgewiesen.

Executive Summary

• Kernpunkt: Ein Kanton kann sich gegen die Genehmigungsverweigerung des Bundesrates bei kantonalen Erlassen direkt an das Bundesgericht wenden — jedoch nicht durch Klage nach Art. 120 Abs. 1 lit. a BGG, sondern durch Beschwerde nach Art. 120 Abs. 2 BGG.
• Entscheidung: Die als Klage eingereichte Eingabe wird als Beschwerde behandelt. In der Sache wird festgestellt, dass die finanzierungsbezogenen Bestimmungen (Art. 36 Abs. 1, 38 Abs. 4 lit. e und f LDéchets) mangels Aufnahme von Art. 32a USG in die Genehmigungsliste des Art. 37 USG nicht der Bundesgenehmigung unterstehen. Die Genehmigungsverweigerung betreffend Art. 30 Abs. 1 LDéchets (Einzugsgebietsmonopol) wird bestätigt.
• Bedeutung: Erstmals klärt das Bundesgericht die Rechtswegfrage bei Genehmigungsverweigerung des Bundesrates und bestätigt die Anfechtbarkeit durch den Kanton. Zugleich werden die Kompetenzgrenzen der Bundesgenehmigung im Umweltrecht präzise umrissen: Der Bundesrat darf nur die Bestimmungen prüfen, die gesetzlich ausdrücklich der Genehmigung unterstellt sind.

Sachverhalt

Die Genfer Abfallgesetzgebung

Der Grosse Rat des Kantons Genf adoptierte am 2. September 2022 das Genfer Abfallgesetz (LDéchets, RS/GE L 1 21). Drei Bestimmungen standen im Zentrum des nachfolgenden Genehmigungsverfahrens:

Art. 30 Abs. 1 LDéchets verpflichtete alle im Kanton anfallenden verbrennbaren Abfälle — einschliesslich der nichturbanen Abfälle aus Industrie und Gewerbe — der Verbrennung in der Kehrichtverbrennungsanlage Cheneviers zuzuführen, wodurch ein kantonales Einzugsgebietsmonopol zugunsten der Services industriels de Genève (SIG) geschaffen wurde. Ausgenommen waren lediglich Ersatzbrennstoffe für Zementwerke (Abs. 3) sowie weitere vom Staatsrat zu definierende Ausnahmen (Abs. 4).

Art. 36 Abs. 1 LDéchets übertrug den Gemeinden die Kosten der Entsorgung der Siedlungsabfälle aus Haushalten — finanziert über das allgemeine Steuersystem, ohne eine verursacherbezogene Sackgebühr vorzusehen. Art. 38 Abs. 4 lit. e und f LDéchets ermächtigte den kantonalen Abfallfonds zur Finanzierung der Betriebskosten kantonaler Rückgabestellen sowie der Behandlung städtischer Sonderabfälle.

Da das Gesetz nicht dem Referendum unterstand, wurde es am 23. Dezember 2022 promulgiert, der Inkraftsetzung jedoch die Bundesgenehmigung vorbehalten. Ein privates Entsorgungsunternehmen erhob vor der Genfer Verfassungskammer Beschwerde gegen die Ausdehnung des Einzugsgebiets auf nichturbane Abfälle; das Verfahren wurde sistiert, da die Genehmigung durch den Bund ausstand.

Das Genehmigungsverfahren

Gemäss Art. 37 USG (SR 814.01) wurde das Gesetz am 26. September 2022 dem UVEK zur Genehmigung vorgelegt. Das UVEK erliess am 1. November 2022 eine provisorische Entscheidung: Die Ausdehnung des Einzugsgebiets auf sämtliche verbrennbaren Abfälle sei nach Art. 31c Abs. 2 USG nur «soweit nötig» zulässig — was der Kanton zu beweisen habe. Ferner verstiessen Art. 36 Abs. 1 und 38 LDéchets gegen das Verursacherprinzip (Art. 32 Abs. 1 USG). Der Kanton widersprach am 31. Januar 2023 und argumentierte, das neue Cheneviers IV (Inbetriebnahme 2026) biete überlegene Umwelt- und Energieeffizienz; die Finanzierungsbestimmungen liessen eine verfassungskonforme Auslegung zu.

Der Bundesratsentscheid vom 8. Dezember 2023

Der Bundesrat genehmigte die Mehrheit der Bestimmungen, verweigerte jedoch die Genehmigung für:

• Art. 30 Abs. 1 LDéchets: Ein kantonales Monopol sei nicht gerechtfertigt, da alle Schweizer KVA dem Stand der Technik entsprächen und die Transportkosten weniger als 1 % der Strassengütertransporte ausmachten.
• Art. 36 Abs. 1 LDéchets: Die vollständige Steuerfinanzierung der Siedlungsabfallentsorgung verletze das Kausalitätsprinzip.
• Art. 38 Abs. 4 lit. e und f LDéchets: Die Fondsmittel für Rückgabestellen und Sonderabfallbehandlung verstiessen gegen das Verursacherprinzip.

Das Bundesgerichtsverfahren

Am 25. Januar 2024 reichte der Kanton Genf eine Klage nach Art. 120 Abs. 1 lit. a BGG ein. Er beantragte die Genehmigung von Art. 30 Abs. 1 LDéchets sowie die Feststellung, dass Art. 36 Abs. 1 und 38 Abs. 4 lit. e und f LDéchets nicht der Bundesgenehmigung unterstünden. Subsidiär beantragte er Rückweisung an das UVEK. Die Konföderation schloss auf Nichteintreten.

Erwägungen

I. Zuständigkeit des Bundesgerichts und Anfechtbarkeit der Genehmigungsverweigerung

1. Die verfassungsrechtliche Ausgangslage

Das Bundesgericht ging der Frage nach, ob ein Kanton überhaupt gegen eine Genehmigungsverweigerung des Bundesrates das Bundesgericht anrufen kann. Die Ausgangslage ist durch ein Spannungsverhältnis geprägt: Einerseits bestimmt Art. 189 Abs. 2 BV, dass das Bundesgericht Streitigkeiten zwischen Bund und Kantonen entscheidet. Andererseits schliesst Art. 189 Abs. 4 Satz 1 BV die Anfechtung von Akten des Bundesrates vor dem Bundesgericht grundsätzlich aus, wobei Satz 2 Ausnahmen durch das Gesetz vorbehält.

Art. 189 BV (SR 101)Kommentierung auf onlinekommentar.ch

«1 Das Bundesgericht beurteilt Streitigkeiten wegen Verletzung: a. von Bundesrecht; b. von Völkerrecht; c. von interkantonalem Recht; d. von kantonalen verfassungsmässigen Rechten; e. der Gemeindeautonomie und anderer Garantien der Kantone zu Gunsten von öffentlich-rechtlichen Körperschaften; f. von eidgenössischen und kantonalen Bestimmungen über die politischen Rechte. 1bis … 2 Es beurteilt Streitigkeiten zwischen Bund und Kantonen oder zwischen Kantonen. 3 Das Gesetz kann weitere Zuständigkeiten des Bundesgerichts begründen. 4 Akte der Bundesversammlung und des Bundesrates können beim Bundesgericht nicht angefochten werden. Ausnahmen bestimmt das Gesetz.»

Das Bundesgericht analysierte sorgfältig die Entstehungsgeschichte: Der Bundesratsbotschaft zur neuen Bundesverfassung (FF 1997 I 517 ch. 231.51) entnahm es den Willen des Verfassungsgebers, dass die Kantone die Möglichkeit haben müssen, eine Verletzung der verfassungsrechtlichen Kompetenzverteilung durch den Bund vor dem Bundesgericht geltend zu machen — ein Ausdruck des bundesstaatlichen Prinzips der Waffengleichheit. Die Kommission des Ständerats fügte den zweiten Satz von Art. 189 Abs. 4 BV ein, um eine absolute Ausschliessung der Rechtswege zu verhindern und gesetzliche Ausnahmen zu ermöglichen (vgl. Onlinekommentar zu Art. 189 BV, Rz. 2 zur Entstehungsgeschichte; Rz. 93 zur Mehrheitslehre, wonach Kantone im Direktverfahren Beschlüsse des Bundesrates vor das Bundesgericht bringen können und Art. 189 Abs. 2 BV sowie Art. 120 Abs. 1 lit. a/b BGG Ausnahmen im Sinne von Art. 189 Abs. 4 Satz 2 BV darstellen).

2. Bisherige Rechtsprechung und ihre Grenzen

Das Bundesgericht stellte fest, dass es sich unter dem bisherigen Recht (Art. 83 lit. a OG, Art. 116 lit. a OG) nie mit der Frage befassen musste, ob ein Kanton selbst gegen eine Genehmigungsverweigerung vorgehen kann. Die bisherige Rechtsprechung — BGE 52 I 154, BGE 84 I 63, BGE 103 Ia 130, BGE 114 II 40 — betraf durchwegs Fälle, in denen Private oder Behörden nachträglich eine Genehmigungsverweigerung geltend machten, nicht aber einen Kanton, der sich unmittelbar gegen den Bundesrat wendet. In BGE 103 Ia 130 hatte das Gericht die Nichtanfechtbarkeit damit begründet, dass die nicht genehmigte Norm ihre Rechtsbeständigkeit verliere und somit kein Anfechtungsobjekt mehr darstelle.

3. Die neue Lage: Kanton als direkter Beschwerdeführer

Die Situation unterscheidet sich grundlegend, wenn ein Kanton selbst das Bundesgericht anruft: Es handelt sich nicht um ein nachträgliches Anfechten im Rahmen eines Rekurses gegen eine einer Privatperson zugestellte Verfügung, sondern um einen originären Konflikt zwischen dem Kanton und dem Bund. Das Bundesgericht verwies auf BGE 125 II 152, wo es 1999 auf eine staatsrechtliche Klage eines Kantons gegen eine Verordnung des Bundesrates eingetreten war, und auf BGE 150 II 273, wo die II. öffentlich-rechtliche Abteilung festgehalten hatte, dass bei Kompetenzstreitigkeiten zwischen Bund und Kantonen grundsätzlich ein Rechtsweg zum Bundesgericht offensteht.

Das Bundesgericht kam zum Schluss, dass der Bundesrat als Bundesbehörde im Sinne von Art. 120 Abs. 1 lit. a BGG zu qualifizieren ist und dass diese Bestimmung eine Ausnahme nach Art. 189 Abs. 4 Satz 2 BV darstellt, die den Kantonen ermöglicht, die Genehmigungsverweigerung des Bundesrates anzufechten. Dies entspricht der Mehrheitslehre, wie sie auch im Onlinekommentar zu Art. 189 BV, Rz. 93 dargelegt wird: Ein Kanton kann im Direktverfahren Beschlüsse des Bundesrates direkt vor das Bundesgericht bringen, da Art. 189 Abs. 2 BV und Art. 120 Abs. 1 lit. a/b BGG Ausnahmen im Sinne von Art. 189 Abs. 4 Satz 2 BV darstellen.

Der Fall ist nicht vergleichbar mit BGE 134 V 443, wo das Bundesgericht die Unzulässigkeit einer Beschwerde gegen einen TARMED-Genehmigungsentscheid des Bundesrates bejaht hatte: Dort handelte es sich um private Kliniken, nicht um einen Kompetenzkonflikt zwischen Bund und Kanton, und Art. 120 BGG war nicht anwendbar.

4. Klage oder Beschwerde?

Art. 120 BGG (SR 173.110)«1 Das Bundesgericht beurteilt auf Klage als einzige Instanz: a. Kompetenzkonflikte zwischen Bundesbehörden und kantonalen Behörden; b. zivilrechtliche und öffentlich-rechtliche Streitigkeiten zwischen Bund und Kantonen oder zwischen Kantonen; c. Ansprüche auf Schadenersatz und Genugtuung aus der Amtstätigkeit von Personen im Sinne von Artikel 1 Absatz 1 Buchstaben a–cbis des Verantwortlichkeitsgesetzes vom 14. März 1958. 2 Die Klage ist unzulässig, wenn ein anderes Bundesgesetz eine Behörde zum Erlass einer Verfügung über solche Streitigkeiten ermächtigt. Gegen die Verfügung ist letztinstanzlich die Beschwerde an das Bundesgericht zulässig. 3 Das Klageverfahren richtet sich nach dem BZP.»

Das Bundesgericht musste klären, ob der Kanton den Rechtsweg über die Klage (Art. 120 Abs. 1 lit. a BGG) oder über die Beschwerde (Art. 120 Abs. 2 BGG) zu beschreiten hat. Die Klage ist subsidiär zur Beschwerde und unterliegt — im Gegensatz zur Beschwerde — keiner Frist (BGE 151 II 68 E. 1.1; BGE 141 III 84 E. 4).

Die Entstehungsgeschichte von Art. 120 Abs. 2 BGG ist unergiebig: Die Vorschrift wurde ohne Diskussion in beiden Räten auf Vorschlag der Kommissionen — offenbar ausgehend von der Verwaltung — eingeführt (AB 2003 S 913; AB 2004 N 1615). In BGE 150 II 273 E. 1.4.2–1.4.5 entschied das Bundesgericht, dass systematisch und teleologisch gegen alle Entscheidungen, die eine Streitigkeit zwischen Bund und Kanton betreffen, grundsätzlich der Beschwerdeweg offensteht, und zwar zu den Bedingungen von Kapitel 4 BGG (Art. 90 ff. BGG).

Massgeblich ist, ob die Genehmigungsverweigerung eine «Verfügung» im Sinne von Art. 120 Abs. 2 BGG darstellt. Das Bundesgericht bejahte dies: Art. 37 USG ermächtigt den Bundesrat zum Erlass einer Genehmigungsentscheidung über kantonales Vollzugsrecht (vgl. auch Art. 61b Abs. 1 LOGA, wonach die Genehmigung Gültigkeitsvoraussetzung ist). Die Genehmigung hat einen konstitutiven Charakter. Begriffe wie «Entscheid» oder «Verfügung» finden sich in verschiedenen älteren Urteilen zur Qualifikation des Genehmigungsakts (BGE 128 II 13 E. 2b; BGE 84 I 63 S. 66). Zwar hielt die Botschaft zum BGG fest, dass Genehmigungsakte normativer Akte keine Verfügungen seien, sondern «normativen Charakter» hätten (FF 2001 I 4120 zu Art. 78 des Entwurfs). Dies hindert aber nicht, sie als Verfügungen im Sinne von Art. 120 Abs. 2 BGG zu qualifizieren, um den Klageweg auszuschliessen.

Da die als Klage eingereichte Eingabe die Formerfordernisse von Art. 42 BGG erfüllt und fristgerecht eingereicht wurde, wurde sie als Beschwerde behandelt. Die unzutreffende Rechtswegbezeichnung steht der Zulässigkeit nicht entgegen (BGE 148 I 160 E. 1.1).

II. Umfang der gerichtlichen Überprüfung: Kompetenzkonflikt versus materielle Richtigkeit

1. Die begrenzte Kognition bei Kompetenzkonflikten

Bei einem Kompetenzkonflikt zwischen Bund und Kanton prüft das Bundesgericht ausschliesslich, ob die verfassungs- und gesetzmässige Kompetenzverteilung eingehalten wurde. Es hat sich nicht zur materiellen Vereinbarkeit des angefochtenen Akts mit übergeordnetem Recht — insbesondere mit Grundrechten — zu äussern (BGE 130 I 156 E. 2.2; BGE 125 II 152 E. 3). Der Gesetzgeber wollte ausdrücklich einen auf die Kompetenzfrage beschränkten Kontrollmechanismus ohne materielle Normenkontrolle (Botschaft BGG, FF 2001 4000, 4148, ch. 4.1.5 zu Art. 106 des Entwurfs).

2. Anwendung auf Art. 30 Abs. 1 LDéchets

Hinsichtlich Art. 30 Abs. 1 LDéchets (Einzugsgebietsmonopol) bestritt der Kanton nicht, dass diese Bestimmung unter Art. 31c Abs. 2 USG fällt und dass Art. 31c USG in der Genehmigungsliste von Art. 37 USG aufgeführt ist. Die Kompetenz des Bundes zur Genehmigung war somit unbestritten. Die Streitigkeit betraf nicht die Kompetenzfrage, sondern die materielle Richtigkeit der Genehmigungsverweigerung — nämlich ob die Voraussetzungen für ein Einzugsgebiet nach Art. 31c Abs. 2 USG («soweit nötig») vorliegen. Dies gehört zur Sache und nicht zum Kompetenzkonflikt. Die Beschwerde war in diesem Punkt abzuweisen.

3. Anwendung auf Art. 36 Abs. 1 und 38 Abs. 4 lit. e und f LDéchets: Ein echter Kompetenzkonflikt

Anders verhielt es sich bei den Finanzierungsbestimmungen. Der Kanton brachte vor, dass die Konföderation gar nicht zuständig sei, diese Bestimmungen zu genehmigen, da Art. 32a USG — die massgebliche Spezialnorm für die Finanzierung der Siedlungsabfallentsorgung — in der Genehmigungsliste von Art. 37 USG nicht aufgeführt sei. Dies ist eine echte Kompetenzfrage.

Art. 37 USG (SR 814.01)«Ausführungsvorschriften der Kantone über den Katastrophenschutz (Art. 10), die Umweltverträglichkeitsprüfung (Art. 10a–10d), die Sanierung (Art. 16–18), den Schallschutz bei Gebäuden (Art. 20 und 21) sowie die Abfälle (Art. 30–32, 32abis–32e) bedürfen zu ihrer Gültigkeit der Genehmigung des Bundes.»

Art. 32a USG (SR 814.01)«1 Die Kantone sorgen dafür, dass die Kosten für die Entsorgung der Siedlungsabfälle, soweit sie ihnen übertragen ist, mit Gebühren oder anderen Abgaben den Verursachern überbunden werden. Bei der Ausgestaltung der Abgaben werden insbesondere berücksichtigt: a. die Art und die Menge des übergebenen Abfalls; b. die Kosten für Bau, Betrieb und Unterhalt der Abfallanlagen; c. die zur Substanzerhaltung solcher Anlagen erforderlichen Abschreibungen; d. die Zinsen; e. der geplante Investitionsbedarf für Unterhalt, Sanierung und Ersatz, für Anpassungen an gesetzliche Anforderungen sowie für betriebliche Optimierungen. 2 Würden kostendeckende und verursachergerechte Abgaben die umweltverträgliche Entsorgung der Siedlungsabfälle gefährden, so kann diese soweit erforderlich anders finanziert werden. 3 Die Inhaber der Abfallanlagen müssen die erforderlichen Rückstellungen bilden. 4 Die Grundlagen für die Berechnung der Abgaben sind öffentlich zugänglich.»

Die Aufzählung in Art. 37 USG ist abschliessend (Bellanger/Défago Gaudin, in Moor/Favre/Flückiger, Kommentar USG, 2010, N. 13 zu Art. 37; Ursula Brunner, in Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2002, N. 6 zu Art. 37). Art. 32a USG — gewidmet der Finanzierung der Siedlungsabfallentsorgung — fehlt darin ausdrücklich. Wie das Bundesgericht festhielt, hat der Bundesgesetzgeber damit den Kantonen und Gemeinden ein weites Ermessen bei der Ausgestaltung der Finanzierung der Siedlungsabfallentsorgung unter Berücksichtigung der lokalen Gegebenheiten einräumen wollen (BGE 141 II 113 E. 5.5.1; BGE 137 I 257 E. 6.1; AB 1996 S 1164).

Der Bundesrat hatte seine Genehmigungsverweigerung für Art. 36 Abs. 1 und 38 Abs. 4 lit. e und f LDéchets ausschliesslich auf Art. 32a USG gestützt — eine Bestimmung, die gerade nicht genehmigungspflichtig ist. Das Bundesgericht gelangte zum Schluss, dass der Bundesrat seine Kompetenzen überschritten hat, als er diese Bestimmungen der Genehmigung unterwarf. Die Beschwerde war in diesem Punkt gutzuheissen: Es wurde festgestellt, dass die genannten Bestimmungen nicht der Bundesgenehmigung unterstehen. Der Hinweis, dass die Bestimmungen gleichwohl Gegenstand einer abstrakten (vgl. BGE 137 I 257; die Genfer Verfassungskammer ist bereits mit einer entsprechenden Beschwerde befasst) oder konkreten Normenkontrolle sein können, rundet die Überlegungen ab.

Einordnung in die Rechtsprechung

Bestätigung der Lehre und der bisherigen Tendenz

Das Urteil bestätigt erstmals ausdrücklich, was in der Lehre seit langem vertreten wird: dass ein Kanton gegen die Genehmigungsverweigerung des Bundesrates einen Rechtsweg zum Bundesgericht haben muss. Schon BGE 125 II 152 hatte das Bundesgericht auf eine staatsrechtliche Klage eines Kantons gegen eine Verordnung des Bundesrates (Geldspielautomatenverordnung) eingreifen lassen, ohne dies als Problem von Art. 189 Abs. 4 BV zu erachten. Das vorliegende Urteil überträgt diese Logik auf die Genehmigungsverweigerung kantonaler Erlasse. Es stimmt mit der herrschenden Lehre überein (Egli/Ruch, St. Galler Kommentar, 4. Aufl. 2023, N. 16 zu Art. 186 BV; Biaggini, Kommentar BV, 2. Aufl. 2017, N. 7 zu Art. 186 BV und N. 11 zu Art. 189 BV; Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif I, 3. Aufl. 2012, S. 342), wonach Art. 189 Abs. 4 BV den Direktverfahren nach Art. 120 BGG nicht entgegensteht. Auch der Onlinekommentar zu Art. 189 BV, Rz. 93 hält fest, dass die Mehrheit der Lehre anerkennt, dass ein Kanton im Rahmen von Direktverfahren Beschlüsse des Bundesrates direkt vor das Bundesgericht bringen kann und dass Art. 189 Abs. 2 BV sowie Art. 120 Abs. 1 lit. a und b BGG Ausnahmen im Sinne von Art. 189 Abs. 4 Satz 2 BV darstellen. Das vorliegende Urteil schliesst sich dieser Auffassung an und erhebt sie zur verbindlichen Rechtsprechung.

Abgrenzung zu BGE 134 V 443

Gegenüber BGE 134 V 443 — wo das Bundesgericht die Unzulässigkeit einer Beschwerde gegen einen TARMED-Genehmigungsentscheid des Bundesrates bejaht hatte — nimmt das vorliegende Urteil eine klare Abgrenzung vor: Jener Fall betraf private Kliniken und keinen Kompetenzkonflikt zwischen Bund und Kanton; Art. 120 BGG war nicht anwendbar. Das vorliegende Urteil präzisiert, dass die Anfechtbarkeit von Bundesratsakten durch Kantone einen eigenen, engeren Kreis eröffnet, der über Art. 120 BGG vermittelt wird und der nicht für Private gilt.

Präzisierung der bisherigen Rechtsprechung zur Bindungswirkung

Die ältere Rechtsprechung (BGE 52 I 154; BGE 84 I 63; BGE 103 Ia 130; BGE 114 II 40), wonach gegen die Genehmigungsverweigerung kein Rechtsmittel gegeben sei und das Bundesgericht an diese gebunden sei, betraf nach den Ausführungen des Gerichts durchwegs Situationen, in denen Private oder Behörden die Genehmigungsverweigerung im Nachhinein geltend machten. Das Urteil präzisiert, dass diese Rechtsprechung nicht auf den Fall eines Kantons übertragen werden kann, der sich unmittelbar und originär gegen den Bundesrat wendet. Die ältere Rechtsprechung wird damit sachlich eingeengt, ohne formell aufgehoben zu werden.

Anschluss an BGE 150 II 273 und BGE 151 II 68

Das Urteil schliesst sich an die neuere Rechtsprechung zu Art. 120 Abs. 2 BGG an. In BGE 150 II 273 (Entscheid vom 21. Dezember 2023) hielt das Bundesgericht fest, dass systematisch und teleologisch ein Beschwerdeweg gegen alle Entscheidungen offensteht, die eine Streitigkeit zwischen Bund und Kanton zum Gegenstand haben. In BGE 151 II 68 (Entscheid vom 12. August 2024) präzisierte es die Subsidiarität der Klage gegenüber der Beschwerde nach Art. 120 Abs. 2 BGG und die Voraussetzungen, unter denen eine Behörde befugt ist, die Streitigkeit in einer Verfügung zu entscheiden. Das vorliegende Urteil wendet diese Grundsätze auf den Genehmigungsentscheid des Bundesrates an und qualifiziert diesen — trotz seines normativen Charakters — als Verfügung im Sinne von Art. 120 Abs. 2 BGG. Damit wird der Beschwerdeweg eröffnet und der Klageweg ausgeschlossen.

Präzisierung im Umweltrecht: Die Kompetenzgrenze von Art. 37 USG

Im materiellrechtlichen Teil präzisiert das Urteil die Reichweite der Bundesgenehmigung im Umweltrecht. BGE 137 I 257 hatte bereits festgehalten, dass Art. 32a USG das Verursacherprinzip für die Siedlungsabfallentsorgung konstituiert und dass eine Steuerfinanzierung dem widerspricht. Das vorliegende Urteil fügt eine verfahrensrechtliche Dimension hinzu: Da Art. 32a USG nicht in der Genehmigungsliste von Art. 37 USG enthalten ist, entzieht sich die kantonale Ausgestaltung der Finanzierung der Siedlungsabfallentsorgung der Bundesgenehmigung. Der Bundesrat hat seine Genehmigungskompetenz überschritten, als er gestützt auf Art. 32a USG die Genehmigung von Art. 36 Abs. 1 und 38 Abs. 4 lit. e und f LDéchets verweigerte. Dies steht im Einklang mit der dargelegten Lehre, wonach die Aufzählung von Art. 37 USG abschliessend ist und der Gesetzgeber den Kantonen bei der Finanzierung ein weites Ermessen einräumen wollte (BGE 141 II 113 E. 5.5.1; BGE 137 I 257 E. 6.1). Vgl. hierzu auch die Darstellung der Kompetenzschranke des Bundesrechtsvorrangs auf glossagens.ch: Der Vorrang des Bundesrechts greift nur, soweit der Bund zur Rechtsetzung befugt ist — im vorliegenden Fall bedeutet dies, dass der Bundesrat nur die Bestimmungen genehmigen darf, die gesetzlich ausdrücklich der Genehmigung unterstellt sind.

Die materielle Frage der Vereinbarkeit der Genfer Finanzierungsregelung mit dem Verursacherprinzip bleibt damit offen und ist im Rahmen einer abstrakten oder konkreten Normenkontrolle — etwa vor der Genfer Verfassungskammer — zu klären. Das Urteil beschränkt sich auf die verfahrensrechtliche Kompetenzfrage und weist die materielle Prüfung der kantonalen Instanz zu.

Fazit

Das Urteil 1E_1/2024 ist ein Grundsatzentscheid von erheblicher bundesstaatlicher Tragweite. Es klärt erstmals die seit Einführung des BGG offene Frage, ob und wie ein Kanton gegen die Genehmigungsverweigerung des Bundesrates vorgehen kann. Das Bundesgericht bejaht den Rechtsweg über Art. 120 BGG, qualifiziert den Genehmigungsentscheid als Verfügung im Sinne von Art. 120 Abs. 2 BGG und eröffnet damit den Beschwerdeweg. In der Sache präzisiert es die Kompetenzgrenzen der Bundesgenehmigung im Umweltrecht: Der Bundesrat darf nur diejenigen kantonalen Bestimmungen prüfen, die in der abschliessenden Liste von Art. 37 USG genannt sind; die Finanzierungsregelung nach Art. 32a USG entzieht sich der Bundesgenehmigung. Das Urteil stärkt die Stellung der Kantone im bundesstaatlichen Kompetenzgeflecht und bestätigt die im Onlinekommentar zu Art. 189 BV, Rz. 93 dargelegte Mehrheitslehre, wonach Art. 189 Abs. 2 BV und Art. 120 BGG Ausnahmen vom Anfechtungsverbot des Art. 189 Abs. 4 Satz 1 BV darstellen. Für die Praxis bedeutet dies, dass Kantone nicht auf die verwaltungsinterne Genehmigungspraxis des Bundes verwiesen sind, sondern eine richterliche Überprüfung durch das oberste Gericht verlangen können — jedoch beschränkt auf die Kompetenzfrage, nicht auf die materielle Richtigkeit.