1C_147/2026 — Auskunftsrecht über Datenbearbeitung im Informationssystem Quattro P des Nachrichtendienstes des Bundes

Rechtsgebiet: Öffentlich-rechtlicher Datenschutz / Nachrichtendienstrecht · Vorinstanz: Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I (A-3119/2024) · Besetzung: I. öffentlich-rechtliche Abteilung, Bundesrichter Haag (Präsident), Bundesrichter Kneubühler, nebenamtlicher Bundesrichter Mecca, Gerichtsschreiberin Dillier · Verfahrensergebnis: Beschwerde abgewiesen

Executive Summary

• Kernpunkt: Der Nachrichtendienst des Bundes (NDB) darf die Auskunft über den Bearbeitungszweck von Personendaten im Informationssystem Quattro P aufschieben, wenn die Nennung des Grundes Rückschlüsse auf die geheime Bundesratsliste nach Art. 20 Abs. 4 i.V.m. Art. 55 Abs. 4 NDG zuliesse.
• Entscheidung: Das Bundesgericht bestätigt den Aufschub der Auskunft über den Bearbeitungszweck. Das öffentliche Interesse an der Geheimhaltung der meldepflichtigen Vorgänge überwiegt das private Auskunftsinteresse des Beschwerdeführers. Eine Heilung der ungenügenden behördlichen Begründung im Beschwerdeverfahren wird zugelassen.
• Bedeutung: Der Entscheid grenzt sich vom kurz zuvor ergangenen Urteil 1C_114/2025 ab, wo der Aufschub mangels umschreibender Begründung aufgehoben wurde. Hier genügte die nachgeschobene Vernehmlassung — nicht aber die vertrauliche Aktennotiz — zur Heilung, weil der NDB den Bezug zur geheimen Bundesratsliste glaubhaft machte. Die Geheimhaltung der Strategie der Informationsbeschaffung wiegt schwerer als das individuelle Auskunftsinteresse.

Sachverhalt

A.________ wurde am 21. Dezember 2022 am Flughafen Zürich von der Flughafenpolizei kontrolliert und befragt. Am 5. Dezember 2023 ersuchte er beim Eidgenössischen Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) um Auskunft darüber, welche Personendaten durch wen, seit wann und aus welchem Grund über ihn bearbeitet und wem diese allenfalls weitergeleitet worden seien. Das VBS leitete das Auskunftsgesuch an den Nachrichtendienst des Bundes (NDB) weiter.

Der NDB teilte A.________ mit Verfügung vom 17. April 2024 mit, er sei kein Ziel nachrichtendienstlicher Beschaffungsaktivitäten und gelte nicht als Bedrohung der inneren oder äusseren Sicherheit. Sein Name sei jedoch im Informationssystem Quattro P enthalten, in dem fünf Dokumente zu seiner Person gespeichert worden seien. Die weitere Auskunft über die Datenbearbeitung — insbesondere über den Zweck der Bearbeitung — schob der NDB jedoch auf, da überwiegende öffentliche Geheimhaltungsinteressen der Auskunftserteilung entgegenstünden.

Eine dagegen erhobene Beschwerde wies das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 9. Februar 2026 ab. Es erkannte zwar eine Verletzung der behördlichen Begründungspflicht durch den NDB in der Verfügung vom 17. April 2024, sah diesen Mangel aber als im Beschwerdeverfahren geheilt an, zumal der NDB mit Vernehmlassung vom 19. August 2024 eine Begründung nachgereicht hatte.

Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 10. März 2026 gelangt A.________ an das Bundesgericht. Er beantragt die Aufhebung des vorinstanzlichen Urteils und die Anweisung an den NDB, uneingeschränkte Auskunft über die ihn betreffende Datenbearbeitung im System Quattro P zu erteilen. Eventualiter beantragt er die Rückweisung an die Vorinstanz zur Neubeurteilung.

Erwägungen

Zulässigkeit der Beschwerde

Angefochten ist ein letztinstanzlicher Endentscheid des Bundesverwaltungsgerichts im Bereich des öffentlich-rechtlichen Datenschutzes. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. a sowie Art. 90 BGG). Der Ausschlussgrund von Art. 83 lit. a BGG greift nicht, da Art. 83 Abs. 4 des Nachrichtendienstgesetzes (NDG; SR 121) den Zugang zum Bundesgericht eröffnet. Der Beschwerdeführer ist als um Auskunft ersuchende Person und direkter Adressat des angefochtenen Urteils beschwerdelegitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG).

Rechtlicher Rahmen: Auskunftsrecht und Informationssystem Quattro P

Eine der Hauptaufgaben des NDB ist die Informationsbeschaffung und -bearbeitung (Art. 6 Abs. 1 NDG), die unter anderem dem frühzeitigen Erkennen und Verhindern von Bedrohungen der inneren oder äusseren Sicherheit dient. Der NDB betreibt unter anderem das Informationssystem Quattro P (Art. 47 Abs. 1 lit. g NDG), das der Identifikation von bestimmten Kategorien ausländischer Personen bei Ein- und Ausreise sowie der Feststellung deren Ein- und Ausreisedaten dient (Art. 55 Abs. 1 NDG). Die Kategorien der zu erfassenden Personen legt der Bundesrat in einer nicht öffentlichen Liste fest, die sich an der aktuellen Bedrohungslage orientiert (Art. 55 Abs. 4 NDG). Die Aufbewahrungsdauer für Daten in Quattro P beträgt höchstens fünf Jahre (Art. 55 VIS-NDB).

Das Auskunftsrecht bezüglich Quattro P richtet sich gemäss Art. 63 Abs. 1 NDG nach dem DSG. Anwendbar ist das seit dem 1. September 2023 in Kraft stehende revidierte DSG. Die massgebliche Einschränkungsnorm lautet:

Art. 26 Abs. 2 lit. b Ziff. 1 DSG (SR 235.1)Kommentierung auf onlinekommentar.ch

«Der Verantwortliche ist ein Bundesorgan, und eine der folgenden Voraussetzungen ist erfüllt: 1. Die Massnahme ist wegen überwiegender öffentlicher Interessen, insbesondere der inneren oder der äusseren Sicherheit der Schweiz, erforderlich.»

Gemäss Art. 63 Abs. 4 NDG erteilt der NDB der gesuchstellenden Person nach dem DSG Auskunft, sobald kein Geheimhaltungsinteresse mehr besteht, spätestens aber nach Ablauf der Aufbewahrungsdauer, sofern dies nicht mit übermässigem Aufwand verbunden ist. Die Begründungspflicht bei Einschränkung der Auskunft ergibt sich aus Art. 26 Abs. 4 DSG.

Formelle Rüge: Verletzung der Begründungspflicht und Heilung im Beschwerdeverfahren

Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör in Form der behördlichen Begründungspflicht (Art. 35 Abs. 1 VwVG und Art. 29 Abs. 2 BV). Er macht geltend, die fehlende Begründung in der Verfügung vom 17. April 2024 könne nicht im Rechtsmittelverfahren gegenüber der betroffenen Person nachgeholt werden, sondern nur in Form einer geheimen Aktennotiz zuhanden der Rechtsmittelinstanz.

Das Bundesgericht bestätigt die Rechtsprechung, dass aus dem verfassungsrechtlichen Anspruch auf rechtliches Gehör die Verpflichtung der Behörde folgt, ihren Entscheid zu begründen. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich die betroffene Person über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache anfechten kann (BGE 148 III 30 E. 3.1; BGE 146 II 335 E. 5.1). Für Auskunftsgesuche im Datenschutzbereich bestimmt Art. 26 Abs. 4 DSG, dass die Behörde angeben muss, aus welchem Grund die Auskunft verweigert, eingeschränkt oder aufgeschoben wird.

Wird die Auskunft aus überwiegenden Gründen der inneren oder äusseren Sicherheit verweigert oder aufgeschoben, darf der Inhalt der geheim zu haltenden Daten nicht über die Verfügungsbegründung oder Akteneinsicht bekanntgegeben werden. In solchen Fällen sind die Begründungsanforderungen eingeschränkt, aber nicht entfallen. Die Behörde darf sich nicht auf den blossen Verweis auf die anwendbare Gesetzesbestimmung beschränken; vielmehr ist eine umschreibende Begründung erforderlich (BGE 141 I 201 E. 4.5.2; Urteil 1C_114/2025 vom 24. Juli 2026 E. 4.2). Dies entspricht der Kommentierung im Onlinekommentar zu Art. 26 DSG sowie im Glossagens-Kommentar zu Art. 26 DSG, Rz. 10, wo diese Grundsätze als zentrale Anforderung an sicherheitsbehördliche Auskunftsverweigerungen dargestellt werden.

Die Vorinstanz erkannte zu Recht eine Verletzung der Begründungspflicht durch den NDB in der Verfügung vom 17. April 2024, da dieser nur abstrakt auf überwiegende öffentliche Geheimhaltungsinteressen verwiesen hatte, ohne seine Überlegungen nachvollziehbar darzulegen. Sie erachtete jedoch eine Heilung im Beschwerdeverfahren als gerechtfertigt, weil der NDB in der Vernehmlassung vom 19. August 2024 eine hinreichende Begründung nachgereicht hatte, zu der sich der Beschwerdeführer äussern konnte, und eine Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf führen würde.

Entgegen den Einwänden des Beschwerdeführers liegt darin keine Gehörsverletzung. Das Bundesgericht stellt klar, dass die Vorinstanz für die Heilung nicht auf die vertrauliche, einzig für das Gericht bestimmte Aktennotiz abgestellt hat, sondern auf die Begründung in der Vernehmlassung vom 19. August 2024. Der NDB umschreibt dort den Inhalt der geheimen Aktennotiz, soweit dies ohne Nennung des Grundes für die Datenbearbeitung möglich ist. Eine weitergehende Begründung würde — wie die Vorinstanz zutreffend ausführt — zwangsläufig auf eine Teil-Offenlegung der nicht öffentlichen Liste des Bundesrats hinauslaufen. Ob diese Einschätzung zutrifft, ist keine Frage des rechtlichen Gehörs, sondern der materiellen Beurteilung.

Materielle Beurteilung: Aufschub der Auskunft über den Bearbeitungszweck

Das Auskunftsbegehren zielt in erster Linie auf die Auskunft über den Bearbeitungszweck ab — den Grund, weshalb Daten über den Beschwerdeführer erfasst wurden und er am 21. Dezember 2022 am Flughafen kontrolliert und befragt wurde. Das Bundesgericht stellt jedoch klar, dass die Anhaltung und Befragung durch die Flughafenpolizei ein von der Meldung und Erfassung im System Quattro P abzugrenzender, separater Vorgang ist. Die Kontrolle am Flughafen erfolgte wegen einer im RIPOL ausgeschriebenen Aufenthaltsnachforschung, wie dem Antwortschreiben der Kantonspolizei Zürich vom 2. April 2024 zu entnehmen war. Die Meldung und Erfassung im System Quattro P hingegen erfolgte gestützt auf einen Grund, der sich aus der nicht öffentlichen Liste des Bundesrats nach Art. 20 Abs. 4 i.V.m. Art. 55 Abs. 4 NDG ergibt. Einzig dieser Vorgang bildet Gegenstand des Verfahrens. Der NDB wies den Beschwerdeführer zudem darauf hin, dass keine Daten zur Kontrolle und Befragung vom 21. Dezember 2022 über ihn gespeichert worden seien.

Die im System Quattro P vorhandenen fünf Dokumente beschränken sich auf Angaben zur Identifikation als Reisender und zu Reisebewegungen (Art. 55 Abs. 1 und 2 NDG i.V.m. Art. 52 Abs. 4 und Anhang 8 VIS-NDB). Der Beschwerdeführer kann in groben Zügen erahnen, welche Art von Daten über ihn bearbeitet worden seien; es geht ihm im Kern um die Frage, weshalb er am Flughafen angehalten wurde und zu welchem Zweck der NDB Daten über ihn bearbeitet.

Das Bundesgericht prüft nach Einsichtnahme in die vertrauliche Aktennotiz des NDB und bestätigt die vorinstanzliche Würdigung: Die Bekanntgabe des Bearbeitungszwecks bzw. des Grundes für die Meldung an den NDB würde es dem Beschwerdeführer erlauben, Rückschlüsse auf die meldepflichtigen Vorgänge und Feststellungen zu ziehen, die der Bundesrat in der Liste nach Art. 20 Abs. 4 i.V.m. Art. 55 Abs. 4 NDG festgelegt hat. Die Auskunftserteilung über den Zweck hätte Folgen, die über den Einzelfall hinausreichen und einer Teil-Offenlegung der geheimen Liste gleichkämen. Nach dem expliziten Willen des Gesetzgebers sind die dort beschriebenen Vorgänge nicht öffentlich. Die Geheimhaltung der Liste ermöglicht dem NDB die Informationsbeschaffung effizient auszuüben (vgl. Urteil 1C_522/2018 vom 8. März 2019 E. 3.3). Dies dient dem allgemeinen Zweck des NDG und insbesondere der inneren Sicherheit (vgl. Urteil 1C_493/2023 vom 26. November 2024 E. 5.1).

Es liegt auch kein Widerspruch darin, dass der NDB die Bekanntgabe des Bearbeitungszwecks als Beeinträchtigung der Sicherheitsinteressen einstuft, nicht aber den Beschwerdeführer selbst als Bedrohung der Sicherheit. Das Sicherheitsinteresse bezieht sich auf die Geheimhaltung der Informationsbeschaffungsstrategie, nicht auf die individuelle Gefährlichkeit der betroffenen Person.

Interessenabwägung und Verhältnismässigkeit

Das Bundesgericht hält die vorinstanzliche Abwägung für bundesrechtskonform. Das Sicherheitsinteresse wiegt gewichtiger als das Interesse des Beschwerdeführers an der Auskunftserteilung. Dabei wurde berücksichtigt, dass dem Interesse des Beschwerdeführers immerhin teilweise Rechnung getragen wurde: Der NDB erteilte ihm am 17. April 2024 gewisse Auskünfte, namentlich dass er im System Quattro P erfasst sei, in den übrigen Informationssystemen jedoch keine Daten über ihn vorhanden seien. Der Beschwerdeführer begnügt sich im Wesentlichen mit einem generellen Interesse an der Auskunft über den Bearbeitungszweck, ohne spezifische weitere Interessen geltend zu machen. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern die Datenbearbeitung seine Bewegungsfreiheit beeinträchtigt oder ihn anderweitig erheblich nachteilig trifft.

Auch die Rüge der Verletzung des verfassungsrechtlichen Rechts auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 13 Abs. 2 BV) erweist sich als unbegründet:

Art. 13 Abs. 2 BV (SR 101)Kommentierung auf onlinekommentar.ch

«Jede Person hat Anspruch auf Schutz vor Missbrauch ihrer persönlichen Daten.»

Für die Einschränkung dieses Grundrechts liegt eine gesetzliche Grundlage vor (Art. 26 Abs. 2 lit. b Ziff. 1 DSG). Das gewichtige öffentliche Interesse am Aufschub der Auskunft liegt in der Sicherheit des Landes und überwiegt gegenüber den privaten Interessen des Beschwerdeführers. Der Aufschub hält vor dem Verhältnismässigkeitsgebot stand, da die Auskunft nur im Umfang aufgeschoben wurde, in dem es zur Wahrung der Sicherheit erforderlich war, und im Übrigen soweit möglich erteilt wurde. Eine teilweise Schwärzung der Aktennotiz oder der geheimen Liste scheidet von vornherein aus. Der Behörde ist in diesem Bereich ein gewisser Beurteilungsspielraum zuzugestehen, da sie besser in der Lage ist, die mit der Offenlegung verbundenen Risiken zu beurteilen (BGE 142 II 313 E. 4.3; Urteile 1C_522/2018 vom 8. März 2019 E. 3.3; 1C_122/2015 vom 18. Mai 2015 E. 3.2.1).

Einordnung in die Rechtsprechung

Bestätigung der Grundsätze zur umschreibenden Begründung bei Geheimhaltungsinteressen

Das Urteil bestätigt die etablierte Rechtsprechung, dass bei Auskunftsverweigerungen aus Gründen der inneren oder äusseren Sicherheit die Begründungsanforderungen zwar eingeschränkt, aber nicht entfallen sind. Die Behörde muss eine umschreibende Begründung liefern, die es der betroffenen Person ermöglicht, die Verweigerung nachzuvollziehen, ohne die geschützten Informationen selbst preiszugeben (BGE 141 I 201 E. 4.5.2). Diese Grundsätze sind im Glossagens-Kommentar zu Art. 26 DSG, Rz. 10–11 und im Onlinekommentar zu Art. 26 DSG ausführlich dargestellt. Das Bundesgericht wendet diese Grundsätze hier konsequent an: Es anerkennt die Begründungspflichtverletzung in der Ursprungsverfügung, lässt aber die Heilung im Beschwerdeverfahren zu.

Abgrenzung zum Urteil 1C_114/2025 — Heilung vs. Aufhebung

Das vorliegende Urteil grenzt sich in einem zentralen Punkt vom kurz zuvor ergangenen Urteil 1C_114/2025 vom 24. Juli 2026 ab. Dort hatte das Bundesgericht den Aufschub der Auskunft durch den NDB betreffend die Systeme ELD und OSINT-Portal aufgehoben, weil die nachgeschobene Begründung — ebenso wie die vertrauliche Aktennotiz — als zu vage befunden wurde. Der NDB hatte sich auf den blossen Hinweis auf mögliche Rückschlüsse auf seine geheimhaltungswürdige Arbeitsweise beschränkt, ohne auch nur umschreibend zu erklären, um welche Art von Veranstaltungen es ging und inwiefern die Teilnehmenden die innere Sicherheit gefährden könnten (1C_114/2025 E. 4.3 f.). Der Glossagens-Kommentar zu Art. 26 DSG hat diesen Entscheid in Rz. 11 als Leitentscheid zur ungenügenden Begründung durch den NDB aufgenommen und explizit festgehalten, dass eine nur dem Gericht vorbehaltene Aktennotiz die fehlende öffentliche Begründung nicht ersetzen kann (Rz. 12).

Im vorliegenden Fall gelangt das Bundesgericht zu einem anderen Ergebnis, ohne die Grundsätze von 1C_114/2025 in Frage zu stellen. Der entscheidende Unterschied liegt in der Art des Geheimhaltungsinteresses: Hier bestand ein konkreter, nachvollziehbarer Bezug zur geheimen Bundesratsliste nach Art. 20 Abs. 4 i.V.m. Art. 55 Abs. 4 NDG. Die Vorinstanz konnte nachvollziehen, dass die Nennung des Bearbeitungszwecks unweigerlich den Inhalt dieser Liste offenlegen würde. In 1C_114/2025 fehlte es an einer solchen konkreten und nachprüfbaren Schutzbehauptung — der Hinweis auf die Arbeitsweise des NDB blieb abstrakt und nichtssagend. Das vorliegende Urteil präzisiert damit die Rechtsprechung: Eine Heilung der Begründungspflichtverletzung ist zulässig, wenn die nachgeschobene Vernehmlassung einen konkreten, vom Gericht überprüfbaren Bezug zu einem benennbaren Geheimhaltungsinteresse — hier der geheimen Bundesratsliste — herstellt. Nicht ausreichend bleibt der bloss abstrakte Verweis auf die Arbeitsweise des NDB.

Dabei bestätigt das Gericht auch, dass die vertrauliche Aktennotiz allein die Begründungspflicht gegenüber der betroffenen Person nicht heilen kann — eine Linie, die mit 1C_114/2025 übereinstimmt. Die Heilung stützt sich hier auf die Vernehmlassung vom 19. August 2024, in der der NDB den Bezug zur geheimen Liste umschreibend dargelegt hatte, nicht auf die Aktennotiz.

Beurteilungsspielraum der Behörde und Verhältnismässigkeit

Die Einräumung eines Beurteilungsspielraums der Behörde bei der Beurteilung von Offenlegungsrisiken (E. 5, vgl. BGE 142 II 313 E. 4.3; Urteil 1C_122/2015 vom 18. Mai 2015 E. 3.2.1) steht im Einklang mit der ständigen Rechtsprechung zu sicherheitsbehördlichen Auskunftsverweigerungen. Der Glossagens-Kommentar zu Art. 26 DSG, Rz. 5–7 weist darauf hin, dass die Rechtsprechung zu nachrichtendienstlichen Aufschubs- und Einschränkungsbefugnissen bis zu den früheren Entscheiden zur Einsicht in Staatsschutzakten zurückreicht (BGE 138 I 6) und auch im Bereich der Fernmeldeaufklärung den Aufschub unter restriktiven Voraussetzungen für zulässig erachtet hat (Urteil 1C_377/2019 vom 1. Dezember 2020; BGE 147 I 280). Das vorliegende Urteil fügt sich in diese Linie ein und bestätigt sie für das System Quattro P unter dem revidierten DSG.

Einordnung im Lichte der Themenseite "Datenschutzrecht der Schweiz"

Die Themenseite zum Datenschutzrecht der Schweiz auf glossagens.ch stellt das Auskunftsrecht als "Dreh- und Angelpunkt aller Betroffenenrechte" dar und betont, dass Einschränkungen nur unter den engen Voraussetzungen von Art. 26 DSG zulässig sind. Das vorliegende Urteil illustriert die praktische Anwendung dieser Einschränkungsnorm im nachrichtendienstlichen Kontext: Das Auskunftsrecht wird nicht gänzlich verweigert, sondern lediglich im Umfang des Bearbeitungszwecks aufgeschoben, während die betroffene Person immerhin über das Vorhandensein von Daten im System Quattro P informiert wurde. Dies entspricht dem auf der Themenseite dargestellten dogmatischen Zweisäulensystem, wonach Bundesorgane an das strenge Gesetzmässigkeitsprinzip gebunden sind und Eingriffe in das informationelle Selbstbestimmungsrecht einer formellgesetzlichen Grundlage bedürfen — hier Art. 26 Abs. 2 lit. b Ziff. 1 DSG i.V.m. Art. 63 Abs. 1 und 4 NDG.

Fazit

Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab und bestätigt den Aufschub der Auskunft über den Bearbeitungszweck der im System Quattro P gespeicherten Personendaten. Das öffentliche Interesse an der Geheimhaltung der nicht öffentlichen Bundesratsliste nach Art. 20 Abs. 4 i.V.m. Art. 55 Abs. 4 NDG überwiegt das private Auskunftsinteresse des Beschwerdeführers. Die behördliche Begründungspflichtverletzung in der Ursprungsverfügung wurde im Beschwerdeverfahren durch die nachgeschobene Vernehmlassung des NDB geheilt, nicht aber durch die vertrauliche Aktennotiz.

Der Entscheid ist dogmatisch bedeutsam, weil er die Grenze zwischen zulässiger Heilung und unzulässiger Begründung im Bereich sicherheitsbehördlicher Auskunftsverweigerungen konkretisiert: Während das Urteil 1C_114/2025 den Aufschub aufhob, weil die Begründung zu vage blieb und sich nicht auf ein konkret benennbares Geheimhaltungsinteresse bezog, genügte hier der nachvollziehbare Bezug zur geheimen Bundesratsliste. Die Rechtsprechung bestätigt damit das in BGE 141 I 201 E. 4.5.2 formulierte und in der Kommentierung zu Art. 26 DSG weiterentwickelte Erfordernis der umschreibenden Begründung, präzisiert aber die Heilungsmöglichkeiten im Einzelfall. Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden dem unterliegenden Beschwerdeführer auferlegt; Parteientschädigungen sind nicht geschuldet.