2C_110/2026 — Rückstufung eines italienischen Niedergelassenen wegen Sozialhilfeabhängigkeit

Rechtsgebiet: Ausländerrecht (AIG, FZA, Staatsvertrag Schweiz-Italien) · Vorinstanz: Verwaltungsgericht des Kantons Zug · Besetzung: II. öffentlich-rechtliche Abteilung, Bundesrichterin Aubry Girardin (Präsidentin), Bundesrichterin Hänni, nebenamtliche Bundesrichterin Hänni D., Gerichtsschreiberin Braun · Verfahrensergebnis: Beschwerde abgewiesen; Rückstufung bestätigt

Executive Summary

• Kernpunkt: Ein seit Geburt in der Schweiz lebender italienischer Staatsangehöriger mit Niederlassungsbewilligung EU/EFTA wird wegen über sieben Jahren ununterbrochenen Sozialhilfebezugs (Fr. 175'108.70) und mangelnder Integrationsbemühungen von der Niederlassungs- auf die Aufenthaltsbewilligung zurückgestuft.
• Entscheidung: Das Bundesgericht bestätigt die Rückstufung als bundesrechtskonform. Das Freizügigkeitsabkommen (FZA) und der Staatsvertrag Schweiz-Italien von 1868 stehen der Massnahme nicht entgegen, da die Rückstufung keine Wegweisung bewirkt und keinen Eingriff in Freizügigkeitsrechte darstellt.
• Bedeutung: Das Urteil bestätigt die ständige Rechtsprechung zur Rückstufung nach Art. 63 Abs. 2 AIG und konkretisiert die Verhältnismässigkeitsprüfung bei Ausländern der zweiten Generation: Der Umstand, dass die Rückstufung den Aufenthalt nicht unmittelbar gefährdet, relativiert das private Interesse auch bei seit Geburt in der Schweiz Verwurzelten.

Sachverhalt

A.________ (geb. 1982) ist italienischer Staatsangehöriger und lebt seit seiner Geburt in der Schweiz. Er besuchte die Schweizer Schulen und schloss eine Ausbildung zum Automobil-Assistenten ab. Er ist weder verheiratet noch hat er Kinder und besitzt eine Niederlassungsbewilligung EU/EFTA.

Zwischen 2002 und 2021 wurde A.________ in 14 strafrechtlichen Verfahren verurteilt, namentlich wegen wiederholter Tätlichkeiten, Fahrens ohne Berechtigung, wiederholter Übertretung des Betäubungsmittelgesetzes, mehrfacher Drohung, Fahrens unter Drogeneinfluss, Hausfriedensbruchs, wiederholter Beschimpfung, mehrfacher Gewalt und Drohung gegen Behörden und Beamte, mehrfacher Sachbeschädigung sowie Missachtung der COVID-19-Verordnung 2. Die Strafen umfassen Freiheitsstrafen von insgesamt 70 Tagen, Geldstrafen von insgesamt 680 Tagessätzen und Bussen von total Fr. 4'850.--.

Seit März 2018 bezieht A.________ ununterbrochen Sozialhilfe in einer Gesamthöhe von Fr. 175'108.70. Er verweigerte die Teilnahme an Arbeitsprojekten und Integrationsprogrammen, brach eine Beratung bei der Fachstelle Berufsintegration ab und legte seine Arbeitsbemühungen nicht regelmässig vor. Seit Februar 2024 schickt er der Zuger Polizei regelmässig E-Mails mit stark beleidigendem Inhalt. Vom 1. April bis zum 31. Juli 2024 absolvierte er ein Eignungs-Praktikum, das jedoch nicht zu einem Wiedereinstieg in den Arbeitsmarkt führte.

Das Amt für Migration des Kantons Zug (AFM) ermahnte A.________ am 23. Oktober 2019 und verwarnte ihn am 17. März 2022. Mit Verfügung vom 21. September 2023 widerrief das AFM die Niederlassungsbewilligung und ersetzte sie durch eine Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA (Rückstufung). Regierungsrat und Verwaltungsgericht des Kantons Zug bestätigten diese Massnahme. Mit Eingabe vom 19. Februar 2026 gelangt A.________ an das Bundesgericht.

Erwägungen

Zulässigkeit und Prüfungsumfang

Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein. Die Niederlassungsbewilligung gilt zeitlich unbeschränkt (Art. 34 AIG), weshalb ein Rechtsanspruch auf Beibehaltung besteht und der Ausnahmegrund von Art. 83 lit. c Ziff. 2 BGG e contrario nicht greift. Die Rückstufung verschlechtert die Rechtsstellung des Beschwerdeführers und begründet ein schutzwürdiges Interesse (Art. 89 Abs. 1 BGG). Das Gericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), prüft jedoch nur die geltend gemachten Rechtsverletzungen, sofern weitere Mängel nicht offensichtlich sind. Grundrechtsverletzungen unterliegen der qualifizierten Rüge- und Begründungspflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG).

Rechtsgrundlagen der Rückstufung

Die massgebliche Bestimmung für die Rückstufung lautet:

Art. 63 Abs. 2 AIG (SR 142.20)Kommentierung auf glossagens.ch

«Die Niederlassungsbewilligung kann widerrufen und durch eine Aufenthaltsbewilligung ersetzt werden, wenn die Integrationskriterien nach Artikel 58a nicht erfüllt sind.»

Die Integrationskriterien, auf die Art. 63 Abs. 2 AIG verweist, sind in Art. 58a AIG normiert:

Art. 58a Abs. 1 AIG (SR 142.20)Kommentierung auf glossagens.ch

«1 Bei der Beurteilung der Integration berücksichtigt die zuständige Behörde folgende Kriterien: a. die Beachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung; b. die Respektierung der Werte der Bundesverfassung; c. die Sprachkompetenzen; und d. die Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung. 2 Der Situation von Personen, welche die Integrationskriterien von Absatz 1 Buchstaben c und d aufgrund einer Behinderung oder Krankheit oder anderen gewichtigen persönlichen Umständen nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen erfüllen können, ist angemessen Rechnung zu tragen. 3 Der Bundesrat legt fest, welche Sprachkompetenzen bei der Erteilung und der Verlängerung einer Bewilligung vorliegen müssen.»

Die Rückstufung ist bereits zulässig, wenn ein Integrationsdefizit im Sinn von Art. 58a AIG besteht; ein Widerrufsgrund nach Art. 63 Abs. 1 AIG ist nicht erforderlich. Bei altrechtlich erteilten Niederlassungsbewilligungen — deren Erteilung nicht von den Integrationskriterien abhing — muss die Rückstufung jedoch an ein nach dem 1. Januar 2019 aktualisiertes, genügend ausgeprägtes Integrationsdefizit anknüpfen, damit ein hinreichend gewichtiges öffentliches Interesse besteht (BGE 148 II 1 E. 5). Vor dem 1. Januar 2019 eingetretene Sachverhaltselemente dürfen mitberücksichtigt werden, um die Entstehung und den Fortbestand des Integrationsdefizits umfassend zu klären; die Rückstufung muss sich aber im Wesentlichen auf Sachverhalte stützen, die nach diesem Datum eingetreten sind oder andauern (BGE 148 II 1 E. 5.3). Die Rückstufung ergeht als Einheit (uno actu) und ist als Ganzes auf ihre Verhältnismässigkeit zu prüfen (BGer 2C_127/2025 vom 14. November 2025 E. 2.3; BGer 2C_14/2024 vom 4. September 2024 E. 4.3).

Verhältnis zum Freizügigkeitsabkommen und zum Staatsvertrag Schweiz-Italien

Der Beschwerdeführer macht geltend, die Vorinstanz habe zu Unrecht verneint, dass er sich auf ein Aufenthaltsrecht gestützt auf das Freizügigkeitsabkommen (FZA; SR 0.142.112.681) berufen könne. Das Bundesgericht lässt diese Frage offen, da der Beschwerdeführer nicht begründet, inwiefern die Rückstufung einen Eingriff in seine Freizügigkeitsrechte darstellen würde. Die Rückstufung hat keine Wegweisung zur Folge — der Beschwerdeführer bleibt im Besitz einer Aufenthaltsbewilligung und kann sein Privat- und Familienleben in der Schweiz weiterpflegen. Die Anforderungen von Art. 5 Abs. 1 Anhang I FZA an die Einschränkung von Freizügigkeitsrechten (gegenwärtige, tatsächliche und schwere Gefährdung der öffentlichen Ordnung) brauchen daher nicht geprüft zu werden. Dies steht im Einklang mit der systematischen Einordnung des FZA im dualen Zulassungssystem, wonach das AIG für EU/EFTA-Staatsangehörige nur insoweit Geltung beansprucht, als das FZA keine abweichenden Bestimmungen enthält oder das AIG günstiger ist (Art. 2 Abs. 2 AIG; vgl. die Darstellung des dualen Zulassungssystems auf glossagens.ch).

Ebenso wenig kann der Beschwerdeführer aus dem Niederlassungs- und Konsularvertrag zwischen der Schweiz und Italien vom 22. Juli 1868 (SR 0.142.114.541) sowie der entsprechenden Erklärung vom 5. Mai 1934 etwas zu seinen Gunsten ableiten. Nach ständiger Rechtsprechung stehen diese Vertragsbestimmungen einem Widerruf der Niederlassungsbewilligung nicht entgegen, weil Art. 1 Abs. 3 des Vertrages den Aufenthalt von der Einhaltung der Vorschriften des Empfangsstaates abhängig macht. Was für den Widerruf gilt, muss a fortiori für die weniger einschneidende Rückstufung gelten.

Integrationsdefizit: Sozialhilfeabhängigkeit und Verschuldensfrage

Beim Widerruf bzw. der Rückstufung wegen Sozialhilfeabhängigkeit geht es primär darum, eine künftige Belastung der öffentlichen Wohlfahrt zu vermeiden. Erforderlich ist eine andauernde konkrete Gefahr weiterer Sozialhilfeabhängigkeit; Hypothesen und pauschalierte Gründe genügen nicht. Es muss prospektiv auf die wahrscheinliche Entwicklung der finanziellen Situation auf längere Sicht abgestellt werden (BGer 2C_127/2025 vom 14. November 2025 E. 3.3.1; BGer 2C_490/2023 vom 31. Mai 2024 E. 6.1).

Ob die betroffene Person ein Verschulden an ihrer Sozialhilfeabhängigkeit trifft, ist keine Frage des Integrationsdefizits, sondern der Verhältnismässigkeit (BGer 2C_127/2025 vom 14. November 2025 E. 3.3.2; BGer 2C_14/2024 vom 4. September 2024 E. 6.2). Dabei ist der Situation von Personen, die sich aufgrund einer Behinderung, Krankheit oder anderer gewichtiger persönlicher Umstände nicht wirtschaftlich integrieren können, angemessen Rechnung zu tragen (Art. 58a Abs. 2 AIG). Als andere gewichtige persönliche Umstände kommen gemäss Art. 77f lit. c VZAE namentlich eine ausgeprägte Lern-, Lese- oder Schreibschwäche, Erwerbsarmut und die Wahrnehmung von Betreuungsaufgaben in Betracht. Diese dogmatische Trennung zwischen Tatbestandsebene (Integrationsdefizit) und Rechtsfolgenseite (Verhältnismässigkeit/Verschulden) wird auch in der Kommentierung zu Art. 63 AIG auf glossagens.ch ausdrücklich dargestellt: «Nach ständiger Rechtsprechung setzt das Vorliegen des Widerrufsgrunds kein Verschulden voraus [...]. Die Frage, ob die Bedürftigkeit unverschuldet oder verschuldet eingetreten ist, wird erst im Rahmen der Verhältnismässigkeit (Art. 96 AIG) geprüft.»

Die Vorinstanz hat zu Recht auf ein Integrationsdefizit im Sinn von Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG geschlossen: Der Beschwerdeführer bezieht seit über sieben Jahren ununterbrochen Sozialhilfe in erheblicher Höhe (Fr. 175'108.70), ist arbeitsfähig, hat aber trotz Ermahnung und Verwarnung keine ausreichenden Bemühungen unternommen. Erst unter dem Druck des ausländerrechtlichen Verfahrens meldete er sich beim RAV an und absolvierte ein Praktikum, das jedoch nicht zu einer Erwerbstätigkeit führte. Die geltend gemachten «Schicksalsschläge» (Konflikt mit Ex-Vermieterin, polizeiliche Anhaltung, Verfolgungsgefühl, Führerausweisentzug) tun weder eine Behinderung oder Krankheit noch einen anderen gewichtigen persönlichen Umstand im Sinn von Art. 58a Abs. 2 AIG dar und rechtfertigen es nicht, die wirtschaftliche Integration als (noch) gegeben zu erachten.

Massgebend für die Prognose ist der Zeitpunkt des angefochtenen Urteils. Wird im Entscheidzeitpunkt noch Sozialhilfe bezogen, kann eine positive Prognose Anlass geben, die konkrete Gefahr dennoch zu verneinen (BGer 2C_2/2024 vom 9. Oktober 2024 E. 5.2). Vorliegend ist jedoch eine Verhaltensänderung nicht absehbar, weshalb die Vorinstanz ohne Bundesrechtsverletzung davon ausgehen durfte, dass nicht damit gerechnet werden kann, dass der Beschwerdeführer in Zukunft selbst für seinen Lebensunterhalt aufkommen wird.

Verhältnismässigkeit

Die Rückstufung ist geeignet, den Beschwerdeführer an seine Integrationsverpflichtungen zu erinnern, wie seine verstärkten Bewerbungsbemühungen seit Erlass der Verfügung zeigen. Sie ist erforderlich, da weder Ermahnung noch Verwarnung zu einer Verhaltensänderung geführt haben.

Bezüglich Zumutbarkeit ist das öffentliche Interesse an der Rückstufung angesichts der beträchtlichen Sozialhilfeleistungen und der überwiegenden Vorwerfbarkeit des Integrationsdefizits erheblich. Das private Interesse des Beschwerdeführers an der Beibehaltung der Niederlassungsbewilligung ist zwar gewichtig — er hat sein ganzes Leben in der Schweiz verbracht, und seine Familie ist hier anwesend. Dieses Interesse wird jedoch dadurch relativiert, dass der weitere Aufenthalt in der Schweiz mit der Rückstufung nicht unmittelbar gefährdet wird und er hier weiterhin sein Privat- und Familienleben pflegen kann (BGer 2C_14/2024 vom 4. September 2024 E. 8.2.3; BGer 2C_1040/2022 vom 18. Januar 2024 E. 3.1). Die Rückstufung stellt gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung kein «Präjudiz» im Hinblick auf eine allfällige künftige Wegweisung dar; sollte die Migrationsbehörde dereinst eine Nichtverlängerung der Aufenthaltsbewilligung prüfen, wird sie erneut eine umfassende Interessenabwägung nach Art. 8 Ziff. 2 EMRK vornehmen müssen (BGer 2C_158/2021 vom 3. Dezember 2021 E. 7.3).

Zusätzlich akzentuiert wird das öffentliche Interesse dadurch, dass der Beschwerdeführer neben dem wirtschaftlichen auch ein soziales Integrationsdefizit aufweist: 14 strafrechtliche Verurteilungen zwischen 2002 und 2021 sowie beleidigende E-Mails an die Zuger Polizei, die eine Geringschätzung gegenüber der Schweizer Bevölkerung erkennen lassen. Diese Elemente dürfen zwar nicht als Rückstufungsgrund herangezogen werden, aber nach dem Grundsatz der freien Beweiswürdigung in die verwaltungsrechtliche Interessenabwägung einfliessen. Das öffentliche Interesse überwiegt das private Interesse, womit sich die Rückstufung als zumutbar erweist.

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil steht in der seit BGE 148 II 1 etablierten und seither konstant angewandten Rechtsprechung zur Rückstufung altrechtlich erteilter Niederlassungsbewilligungen nach Art. 63 Abs. 2 AIG. Es bestätigt die tragenden Grundsätze des Leitentscheids in allen zentralen Punkten: die Zulässigkeit der unechten Rückwirkung bei Dauersachverhalten, das Erfordernis eines nach dem 1. Januar 2019 aktualisierten Integrationsdefizits von gewissem Gewicht und die Prüfung der Verhältnismässigkeit als Ganzes (BGE 148 II 1 E. 5). Die Glossagens-Kommentierung zu Art. 63 AIG stellt diese Grundsätze im Abschnitt zur Rückstufung (Abs. 2) ebenso dar wie das Verwarnungsgebot bei altrechtlichen Bewilligungen — das vorliegende Urteil bestätigt diese Darstellung, da der Beschwerdeführer vor der Rückstufung sowohl ermahnt (2019) als auch verwarnt (2022) worden war und dennoch keine Verhaltensänderung zeigte.

Die dogmatische Trennung zwischen Integrationsdefizit (Tatbestandsebene) und Verschulden (Verhältnismässigkeitsebene) wird vom Urteil ausdrücklich übernommen und angewandt (E. 7.2 mit Verweis auf 2C_127/2025 E. 3.3.2 und 2C_14/2024 E. 6.2). Dies entspricht der Kommentierung zu Art. 63 AIG auf glossagens.ch, die im Abschnitt D («Dauerhafte und erhebliche Sozialhilfeabhängigkeit») klarstellt, dass die Verschuldensfrage erst im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung nach Art. 96 AIG relevant wird. Das Urteil wendet dies konsequent an: Es prüft das Integrationsdefizit rein objektiv (Sozialhilfebezug, fehlende wirtschaftliche Eigenständigkeit) und wendet erst bei der Verhältnismässigkeitsprüfung das Verschuldenskriterium an, indem es das öffentliche Interesse angesichts der überwiegenden Vorwerfbarkeit akzentuiert.

In der Abgrenzung des privaten Interesses präzisiert das Urteil die Rechtsprechung für Ausländer der zweiten Generation: Der Umstand, dass der Beschwerdeführer seit seiner Geburt in der Schweiz lebt, hier die Schule besucht und eine Ausbildung absolviert hat und familiär verankert ist, wird zwar grundsätzlich erhöht gewichtet. Diese Gewichtung wird jedoch dadurch relativiert, dass die Rückstufung den Aufenthalt nicht unmittelbar gefährdet. Diese Relativierung ist in der bisherigen Rechtsprechung konsistent verankert (BGer 2C_14/2024 E. 8.2.3; BGer 2C_1040/2022 E. 3.1) und wird hier auf einen seit Geburt in der Schweiz lebenden EU/EFTA-Bürger angewandt — ohne dass die EU/EFTA-Staatsangehörigkeit zu einer abweichenden Beurteilung führt. Das Urteil bestätigt damit die in der Themenseite zu den Aufenthaltsberechtigungen auf glossagens.ch dargestellte Grundstruktur des dualen Zulassungssystems: Das AIG gilt auch für EU/EFTA-Angehörige im Bereich des Widerrufs und der Rückstufung, da das FZA hier keine abweichenden Bestimmungen enthält.

Die Ablehnung der Berufung auf das FZA und die Feststellung, dass die Rückstufung keinen Eingriff in Freizügigkeitsrechte darstelle, berührt die in der Themenseite zum Freizügigkeitsabkommen auf glossagens.ch dargestellte Ordre-public-Schranke (Art. 5 Abs. 1 Anhang I FZA). Das Urteil grenzt sich insoweit ab, als es die strengen Voraussetzungen dieser Schranke — gegenwärtige, tatsächliche und schwere Gefährdung der öffentlichen Ordnung — gar nicht prüfen muss, weil die Rückstufung als blosse Statusverschlechterung ohne Wegweisungswirkung keinen Eingriff in die Freizügigkeit darstellt. Dies ist dogmatisch konsistent: Die Ordre-public-Schranke des FZA betrifft Entfernungs- und Fernhaltemassnahmen, nicht aber Statusrückstufungen innerhalb der Aufenthaltshierarchie.

Auch die Ablehnung der Berufung auf den Schweizerisch-italienischen Niederlassungsvertrag von 1868 folgt der ständigen Rechtsprechung und bestätigt diese. Die vertragliche Bedingung der Einhaltung der Vorschriften des Empfangsstaates (Art. 1 Abs. 3) steht sowohl dem Widerruf als auch der weniger einschneidenden Rückstufung entgegen.

Fazit

Das Urteil 2C_110/2026 ist eine konsistente Anwendung der etablierten Rückstufungspraxis auf einen Ausländer der zweiten Generation mit EU/EFTA-Staatsangehörigkeit. Es bringt keine Rechtsänderung oder Praxiswende, sondern bestätigt und konkretisiert die bestehende Rechtsprechung in drei relevanten Dimensionen: Erstens bestätigt es die dogmatische Trennung von Integrationsdefizit und Verschulden; zweitens präzisiert es die Gewichtung des privaten Interesses bei Ausländern der zweiten Generation im Kontext der Rückstufung als nicht-wegweisende Massnahme; drittens klärt es, dass weder das FZA noch der Staatsvertrag Schweiz-Italien der Rückstufung entgegenstehen, da diese keine Freizügigkeitsrechte verletzt. Die grosse Zahl strafrechtlicher Verurteilungen und das beleidigende Verhalten gegenüber Behörden — obwohl nicht als Rückstufungsgrund herangezogen — stärken die Verhältnismässigkeitsbilanz zusätzlich. Das Urteil illustriert damit den praktischen Anwendungsbereich des seit dem 1. Januar 2019 geltenden Rückstufungsinstituts bei altrechtlich erteilten Niederlassungsbewilligungen und bestätigt dessen Eignung als präventives Integrationsinstrument.