2C_601/2025 — Qualifikationspflicht für Baugesuche ab 150'000 Franken und Wirtschaftsfreiheit

Rechtsgebiet: Verfassungsrecht (Wirtschaftsfreiheit, abstrakte Normenkontrolle) · Vorinstanz: Verfassungsgericht des Kantons Jura · Besetzung: II. öffentlich-rechtliche Abteilung, fünf Richter (Aubry Girardin [Präsidentin], Donzallaz, Hänni, Ryter, Kradolfer) · Verfahrensergebnis: Beschwerde abgewiesen

Executive Summary

• Kernpunkt: Die jurassische Bestimmung, wonach Baubewilligungsgesuche für Projekte über 150'000 Franken nur von «qualifizierten Personen» eingereicht werden dürfen (Art. 4 Abs. 2 LATC/JU), verletzt weder die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) noch die Konkurrenzgleichheit (Art. 27 und 94 BV).
• Entscheidung: Das Bundesgericht bestätigt im abstrakten Normenkontrollverfahren die Verfassungsmässigkeit der Norm. Der Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit wird als leicht eingestuft, da Architekturbüros alle übrigen beruflichen Tätigkeiten frei ausüben können. Die Delegation der Definition der «Qualifikation» an die Regierung ist zulässig.
• Bedeutung: Der Entscheid präzisiert die Abgrenzung zwischen schweren und leichten Eingriffen in die Wirtschaftsfreiheit bei beruflichen Teilzugangsbeschränkungen und bestätigt die Legitimität präventiver Schutzmassnahmen im Baubewilligungsverfahren. Er warnt die Regierung jedoch, bei der Konkretisierung der Qualifikationsanforderungen die Verhältnismässigkeit, die Konkurrenzgleichheit und das Binnenmarktgesetz zu wahren.

Sachverhalt

Am 19. März 2025 verabschiedete das Parlament des Kantons Jura das Gesetz über die Raumplanung und das Bauen (LATC/JU). Art. 4 LATC/JU sieht in Abs. 2 vor, dass Baubewilligungsgesuche für Projekte mit Baukosten von über 150'000 Franken von «qualifizierten Personen» (personnes qualifiées) eingereicht werden müssen, während Abs. 3 die Definition der Qualifikationsanforderungen der Regierung überträgt.

Sechs Architekturbüros und Einzelpersonen, darunter die drei Beschwerdeführerinnen (A.________ Sàrl, B.________ und C.________ SA), reichten beim Verfassungsgericht des Kantons Jura ein Abstraktnormenkontrollgesuch ein. Sie rügten eine unzulässige Einschränkung ihrer Wirtschaftsfreiheit und eine Verletzung der Konkurrenzgleichheit, da sie befürchteten, nicht als «qualifizierte Personen» anerkannt zu werden. Das Gesuch wurde nachträglich auf Art. 4 Abs. 2 LATC/JU beschränkt. Das Verfassungsgericht wies das Gesuch mit Beschluss vom 15. September 2025 ab und erklärte die Bestimmung für mit dem übergeordneten Recht vereinbar. Die LATC/JU trat — mit Ausnahme von Art. 4 Abs. 2 — am 1. Juli 2026 in Kraft.

Gegen den Entscheid des Verfassungsgerichts erhoben die drei Beschwerdeführerinnen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht mit dem Antrag, Art. 4 Abs. 2 LATC/JU als verfassungswidrig zu erklären und aufzuheben.

Erwägungen

Zulässigkeit und Prüfungsmaßstab

Das Bundesgericht bejaht seine Zuständigkeit gestützt auf Art. 82 lit. b BGG (Beschwerde gegen kantonale Normativeakte). Da der Kanton Jura ein abstraktes Normenkontrollverfahren vor dem Verfassungsgericht als einziger kantonaler Instanz kennt (Art. 104 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Jura; Art. 177–189 des jurassischen Verwaltungsverfahrensgesetzes), ist der Weg ans Bundesgericht nach Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 BGG i.V.m. Art. 87 Abs. 2 BGG eröffnet. Die Beschwerdeführerinnen haben als Architekturbüros, die potenziell von Art. 4 Abs. 2 LATC/JU betroffen sind, die Beschwerdelegitimation nach Art. 89 Abs. 1 lit. b und c BGG; das persönliche Interesse kann bei Normativakten bloss virtuell sein.

Im abstrakten Normenkontrollverfahren prüft das Bundesgericht die Vereinbarkeit der angefochtenen Norm mit den angerufenen Grundrechten frei, übt aber Zurückhaltung im Hinblick auf den Föderalismus und die Verhältnismässigkeit. Eine kantonale Norm wird nur aufgehoben, wenn sie sich keiner mit dem übergeordneten Recht vereinbaren Auslegung mehr fügen lässt (E. 2.1).

Gehörsanspruch (Art. 29 Abs. 2 BV)

Die Beschwerdeführerinnen rügten eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör, weil das Verfassungsgericht die Geeignetheit der verfolgten öffentlich-rechtlichen Zwecke nicht explizit geprüft habe. Das Bundesgericht hält dem entgegen, dass das Verfassungsgericht die zulässigen Einschränkungsziele dargelegt (E. 4.3 des angefochtenen Entscheids) und die konkret verfolgten Ziele — Sicherheit der Bevölkerung, Vermeidung von Bauschäden, Qualität der Gesuche und Reduktion der Verwaltungsbelastung — aufgeführt habe (E. 5.1 des angefochtenen Entscheids). Dass es nicht ausdrücklich bestätigte, diese Ziele seien zulässige öffentliche Interessen, ergebe sich implizit aus dem Entscheid. Die Begründung genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen (E. 4.2).

Willkür bei der Sachverhaltsfeststellung

Die Beschwerdeführerinnen machten geltend, das Verfassungsgericht habe den Bericht des kantonalen Raumentwicklungsamts vom 29. August 2023 nicht in die Sachverhaltsfeststellung aufgenommen. Darin hatte das Amt festgehalten, dass Qualifikationsanforderungen im Baugesuchsstadium keine nachweisbare Qualitätssteigerung bringen und in anderen Kantonen mit ähnlichen Bestimmungen kein Unterschied in der Gesuchsqualität feststellbar war. Das Bundesgericht hält dem entgegen, das Verfassungsgericht habe diesen Bericht zur Kenntnis genommen, aber relativiert: Die Regierung selbst hatte die Qualifikationspflicht zunächst fallen lassen, bevor das Parlament sie — beschränkt auf Projekte über 150'000 Franken — wieder einführte. Zudem stützte die Mehrheit der Gemeinden die Einführung. Das Verfassungsgericht habe die Bedeutung des Amtsberichts nicht ignoriert, sondern eingewendet, die Qualifikation beziehe sich nicht nur auf die Gesuchspräsentation, sondern auch auf Projektkonzeption und Bauleitung. Eine willkürliche Beweiswürdigung liege nicht vor (E. 5.4).

Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV)

Die Tätigkeit als Architekturbüro fällt in den Schutzbereich von Art. 27 BV. Die Qualifikationspflicht für Baugesuche ab 150'000 Franken greift in die Wirtschaftsfreiheit ein, weil die Beschwerdeführerinnen für solche Gesuche möglicherweise nicht als «qualifizierte Personen» anerkannt werden.

Art. 27 BV (SR 101)Kommentierung auf glossagens.ch

«1 Die Wirtschaftsfreiheit ist gewährleistet. 2 Sie umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung.»

Eingriffsintensität: leichter Eingriff

Massgebliche Frage ist die Eingriffsintensität, da sie über die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage (Art. 36 Abs. 1 BV) entscheidet. Das Bundesgericht stellt fest, dass die Unterstellung eines Berufs unter eine Bewilligungs- oder Qualifikationspflicht grundsätzlich einen schweren Eingriff darstellt (BGE 125 I 335, E. 2; BGE 123 I 259, E. 2b). Wenn jedoch die freie Berufsausübung anerkannt bleibt und nur bestimmte Handlungen oder gelegentliche Tätigkeiten Beschränkungen unterworfen werden, ist der Eingriff je nach Umständen als leicht zu qualifizieren (BGE 123 I 259, E. 2b und 2c; BGer 2P.182/2001 vom 18. Juni 2002, E. 2.2 — Vorbehalt der Planauthentifizierung für diplomierte Ingenieur-Geometer).

Im vorliegenden Fall beschränkt Art. 4 Abs. 2 LATC/JU nur eine bestimmte Handlung — das Einreichen von Baubewilligungsgesuchen für Projekte über 150'000 Franken — auf «qualifizierte Personen». Die Beschwerdeführerinnen können unabhängig von ihrer Qualifikation alle übrigen architekturbezogenen Tätigkeiten ausüben, insbesondere alle Projekte unter 150'000 Franken betreuen. Der Eingriff ist daher nicht schwer. Die Delegation der Definition der Qualifikation an die Regierung nach Art. 4 Abs. 3 LATC/JU ist im Grundsatz zulässig; es braucht keiner Prüfung, ob die Qualifikationsanforderungen zwingend im formellen Gesetz selbst hätten festgelegt werden müssen (E. 6.4).

Rechtfertigung durch öffentliches Interesse (Art. 36 Abs. 2 BV)

Art. 36 BV (SR 101)Kommentierung auf glossagens.ch

«1 Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr. 2 Einschränkungen von Grundrechten müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein. 3 Einschränkungen von Grundrechten müssen verhältnismässig sein. 4 Der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar.»

Die verfolgten Ziele — Sicherheit der Bevölkerung, Qualität der Baugesuche und Reduktion der Verwaltungsbelastung — sind zulässige öffentliche Interessen. Sie fügen sich in den Rahmen der neuen LATC/JU ein, die nach Art. 1 Abs. 2 LATC/JU unter anderem der städtebaulichen und architektonischen Qualität sowie der Gesundheitsverträglichkeit von Bauten dient. Die Reduktion der Verwaltungsbelastung entspricht einem legitimen Kostensenkungsinteresse (E. 6.6). Nicht zulässig wären hingegen wirtschaftspolitische Massnahmen oder Berufsschutzmassnahmen, die den Wettbewerb zugunsten bestimmter Branchen verzerren (BGE 151 I 3, E. 6.1; BGE 140 I 218, E. 6.2).

Verhältnismässigkeit

Geeignetheit: Eine Qualifikationspflicht für die Ausarbeitung von Baugesuchen ist nach ständiger Rechtsprechung geeignet, die Ziele der Bevölkerungssicherheit und der Gesuchsqualität zu fördern (BGer 2P.182/2001 vom 18. Juni 2002, E. 2.4.3). Die präventive Garantie, dass das Gesuch von einer qualifizierten Person stammt, ist auch geeignet, die Verwaltungsbelastung zu mildern, auch wenn die Behörden die Gesuche weiterhin prüfen müssen. Gegen das Argument der Beschwerdeführerinnen, Bauschäden entstünden erst in späteren Bauphasen, hält das Gericht fest, dass gerade in der Planungsphase die Übereinstimmung des Projekts mit den zahlreichen rechtlichen Anforderungen (Materialwahl, Energiebilanz, Umweltaspekte, Ästhetik) zu prüfen sei. Ausserdem werde die qualifizierte Person, die das Gesuch einreicht, häufig auch die Bauleitung übernehmen (E. 6.7.2). Der Gesetzgeber darf auch präventiv handeln, ohne dass Bauschäden oder Unfälle bereits eingetreten sein müssen (E. 6.7.3).

Erforderlichkeit: Wenn anerkannt ist, dass eine Qualifikationspflicht Sicherheit und Qualität fördert, ist keine weniger einschneidende Massnahme ersichtlich, als Qualifikationen zu verlangen und deren nähere Ausgestaltung der Regierung zu überlassen (E. 6.8).

Angemessenheit: Die öffentlich-rechtlichen Interessen sind legitim. Die privaten Interessen der Beschwerdeführerinnen bleiben gewahrt: Art. 4 Abs. 2 LATC/JU verlangt keine bestimmte Ausbildung (kein Architektendiplom, keine REG-Eintragung). Die Regierung kann bei der Definition der Qualifikation Erfahrungsnachweise und Weiterbildungen berücksichtigen. Es ist nicht von vornherein offensichtlich, dass die Beschwerdeführerinnen die Anforderungen nicht erfüllen werden. Die Norm betrifft nur Baugesuche über 150'000 Franken; selbst ohne Anerkennung als qualifizierte Person bleiben die Beschwerdeführerinnen nicht ohne berufliche Tätigkeit. Die Rüge, die Norm reguliere indirekt den Architektenberuf, geht somit fehl (E. 6.9).

Konkurrenzgleichheit (Art. 27 und 94 BV)

Art. 4 Abs. 2 LATC/JU begründet eine unterschiedliche Behandlung zwischen qualifizierten und nicht qualifizierten Personen. Diese Differenzierung ist zulässig, da die Ausarbeitung von Baugesuchen spezifisches Wissen erfordert und Qualifikationen dieses Wissen belegen können. Die Massnahme bewirkt keine weitere Wettbewerbsverzerrung. Der Regierung obliegt es jedoch, bei der Festlegung der Qualifikationsanforderungen Konkurrenzverzerrungen zu vermeiden. Die Anforderungen müssen in einem sachlichen Verhältnis zu den für Baugesuche über 150'000 Franken notwendigen Kenntnissen stehen, wie beispielsweise einem ETH- oder HES-Architektendiplom. Die Norm beschränkt sich nicht von vornherein auf Inhaber solcher Diplome (E. 6.10.2). Das Bundesgericht betont, dass die Regierung bei der Konkretisierung auf die Verhältnismässigkeit, die Konkurrenzgleichheit und das Binnenmarktgesetz (SR 943.02) achten muss, und verweist auf die Empfehlung der Wettbewerbskommission vom 29. Januar 2001 zu den Zulassungskriterien für Architekten und Ingenieure (E. 6.11).

Einordnung in die Rechtsprechung

Bestätigung der Rechtsprechung zu Teilzugangsbeschränkungen

Das Urteil fügt sich in die gefestigte Rechtsprechung zur Abgrenzung von schweren und leichten Eingriffen in die Wirtschaftsfreiheit bei beruflichen Teilzugangsbeschränkungen ein. Das Bundesgericht bestätigt die Grundsätze aus BGE 125 I 335 und BGE 123 I 259, wonach die Unterstellung eines Berufs unter eine Bewilligungspflicht einen schweren Eingriff darstellt, während die Beschränkung einzelner beruflicher Handlungen als leichter Eingriff qualifiziert werden kann. Ebenso bestätigt es den Leitentscheid BGer 2P.182/2001 vom 18. Juni 2002, der die Vorbehaltung der Planauthentifizierung für diplomierte Ingenieur-Geometer als leichten Eingriff eingestuft und die Geeignetheit von Qualifikationsanforderungen für planungsbezogene Tätigkeiten bejaht hatte (vgl. auch Kommentar zu Art. 27 BV, Abschnitt III Zulassungsbeschränkungen).

Bestätigung und Abgrenzung zu 2C_469/2025 (Neuenburger Architektenregister)

Der Entscheid steht in engem sachlichem Zusammenhang mit BGer 2C_469/2025 vom 13. Mai 2026, der ebenfalls die Zulässigkeit von Qualifikationsanforderungen für Architekten unter dem Gesichtspunkt der Wirtschaftsfreiheit behandelte. In 2C_469/2025 ging es um die Eintragung ins Neuenburger Architektenregister, die Voraussetzung für das Einreichen von Bauplänen ist. Das Bundesgericht hatte dort die Qualifikationsanforderungen als geeignet und verhältnismässig bejaht und festgehalten, dass die Anforderungen der freien Berufswahl nicht entgegenstehen, sofern die Voraussetzungen in einem sachlichen Verhältnis zur Berufsausübung stehen (E. 5.4.3 und 5.5.2).

Während 2C_469/2025 eine vollständige Register-Eintragung als Voraussetzung für die Bauplan-Einreichung prüfte — und den Eingriff als schwer einstufte, weil die Berufsausübung im gesamten Bereich der Bauplan-Einreichung von der Eintragung abhing —, stuft das vorliegende Urteil den Eingriff als leicht ein, weil Art. 4 Abs. 2 LATC/JU nur einen Teilbereich (Gesuche über 150'000 Franken) betrifft und alle übrigen Tätigkeiten frei bleiben. Beide Entscheide stimmen jedoch darin überein, dass Qualifikationsanforderungen für planungsbezogene Tätigkeiten legitime öffentliche Interessen (Sicherheit, Qualität, Lauterkeit) dienen und im Grundsatz verhältnismässig sind. Das vorliegende Urteil präzisiert damit die Linie, dass die Eingriffsintensität massgeblich von der Reichweite der Beschränkung im Verhältnis zur gesamten Berufsausübung bestimmt wird.

Präzisierung zur Delegation bei leichten Eingriffen

In Bezug auf die Gesetzesdelegation bestätigt das Urteil die ständige Rechtsprechung, dass bei leichten Eingriffen in Grundrechte eine Delegation an die Exekutive zulässig ist und die Grundzüge der Regelung nicht zwingend im formellen Gesetz selbst stehen müssen (vgl. BGE 140 I 218, E. 6.5). Das Bundesgericht legt damit — in Übereinstimmung mit den Kriterien der Gesetzesdelegation auf der Glossagens-Themenseite — dar, dass die vier Voraussetzungen (kein verfassungsrechtlicher Ausschluss, formell-gesetzliche Delegationsnorm, bestimmte Materie, Grundzüge im Gesetz) bei leichten Eingriffen geringere Anforderungen an die Normdichte der Delegationsgrundlage stellen. Die Delegation in Art. 4 Abs. 3 LATC/JU ist zulässig, weil der Eingriff nicht schwer ist und die Delegation sich auf eine bestimmt umschriebene Materie (Definition der Qualifikation) beschränkt.

Einordnung in das raumplanungsrechtliche System

Der Entscheid berührt die Schnittstelle zwischen Baubewilligungsrecht und Grundrechtsschutz, die auch in der Themenseite zum Raumplanungsrecht auf glossagens.ch dargestellt wird: Planerische Festlegungen und Bauvorschriften beschränken die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) und berühren die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV). Das Bundesgericht bestätigt hier, dass präventive Schutzmassnahmen im Baubewilligungsverfahren — hier auf der Seite der Gesuchseinreichung — dem übergeordneten Recht entsprechen, sofern sie verhältnismässig sind und keine wirtschaftspolitische oder berufsschützende Zweckrichtung aufweisen.

Konkurrenzgleichheit und Binnenmarktgesetz

Die Warnung an die Regierung, bei der Konkretisierung der Qualifikationsanforderungen das Binnenmarktgesetz und die Empfehlung der Wettbewerbskommission zu beachten, steht im Einklang mit der Rechtsprechung zur Konkurrenzgleichheit (BGE 151 I 3, E. 8.1; BGE 150 I 120, E. 4.1.3; BGE 145 I 183, E. 4.1.1). Das Bundesgericht bekräftigt, dass die Konkurrenzgleichheit zwischen direkten Konkurrenten nicht absolut ist, sondern Differenzierungen zulässt, sofern diese auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, objektiven Kriterien entsprechen und sich aus dem System ergeben. Im vorliegenden Fall anerkennt es die Differenzierung zwischen qualifizierten und nicht qualifizierten Personen als systemimmanent, verweist aber die wettbewerbsrechtliche Feinjustierung an die Regierung als Vollzugsinstanz.

Fazit

Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab und bestätigt die Verfassungsmässigkeit von Art. 4 Abs. 2 LATC/JU. Der Entscheid ist in mehrfacher Hinsicht bedeutend: Er bestätigt die gefestigte Rechtsprechung, dass berufliche Teilzugangsbeschränkungen, die nur einzelne Handlungen betreffen und die übrige Berufsausübung frei lassen, als leichte Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit zu qualifizieren sind. Er präzisiert die Abgrenzung zu 2C_469/2025, wo eine umfassendere Registerpflicht als schwerer Eingriff eingestuft worden war. Und er verdeutlicht, dass der Gesetzgeber im Baubewilligungsbereich präventive Schutzmassnahmen treffen darf, ohne dass bereits Bauschäden eingetreten sein müssen. Die eigentliche dogmatische und wettbewerbsrechtliche Last der Konkretisierung wird jedoch — wie das Bundesgericht ausdrücklich betont — der Regierung des Kantons Jura bei der Festlegung der Qualifikationsanforderungen nach Art. 4 Abs. 3 LATC/JU auferlegt. Die Gerichtskosten von 5'000 Franken werden den Beschwerdeführerinnen solidarisch auferlegt; eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.