1C_16/2026 — Kirchgemeindefusion Bern: Nichteintreten mangels Streitgegenstand

Rechtsgebiet: Staats- und Verwaltungsrecht (Gemeindeorganisation, Verfahrensrecht) · Vorinstanz: Regierungsrat des Kantons Bern · Besetzung: I. öffentlich-rechtliche Abteilung, Bundesrichter Haag (Präsident), Bundesrichter Chaix, Kneubühler, Müller, Merz, Gerichtsschreiber Poffet · Verfahrensergebnis: Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten; keine Gerichtskosten, keine Parteientschädigungen.

Executive Summary

• Kernpunkt: Der kantonale Genehmigungsbeschluss über einen freiwilligen Gemeindezusammenschluss ist ein Entscheid im Sinne von Art. 82 lit. a BGG und als solcher vor Bundesgericht anfechtbar. Die im Fusionsvertrag enthaltenen vermögensrechtlichen Bestimmungen für ablehnende Kirchgemeinden bilden jedoch einen einseitigen Beschluss der Gesamtkirchgemeinde, der nicht Gegenstand des Genehmigungsentscheids ist.
• Entscheidung: Auf die Beschwerde der beiden ablehnenden Kirchgemeinden wird gesamthaft nicht eingetrereten — der Eventualantrag, weil der Vermögensausscheidungsbeschluss nicht Streitgegenstand des Genehmigungsverfahrens ist; der Hauptantrag, weil er ein versäumtes kantonales Rechtsmittel nachholt und im Widerspruch zum früheren prozessualen Verhalten steht.
• Bedeutung: Das Urteil klärt erstmals die verfahrensrechtliche Natur des kantonalen Genehmigungsakts bei freiwilligen Gemeindefusionen als konstitutiven Verwaltungsakt und grenzt den Streitgegenstand des bundesgerichtlichen Verfahrens präzise vom vorgelagerten kommunalen Beschluss ab.

Sachverhalt

Auf dem Gebiet der Stadt Bern bestehen neun deutschsprachige und eine französischsprachige evangelisch-reformierte Kirchgemeinden. Diese sind Mitglied der Evangelisch-reformierten Gesamtkirchgemeinde Bern, die als öffentlich-rechtliche Körperschaft die Kirchensteuer erhebt, die Stellenbewirtschaftung übernimmt und Eigentümerin des kirchlichen Vermögens ist. Im Rahmen des Projekts «Strukturdialog» (2010–2024) wurde die Fusion aller Kirchgemeinden zu einer einheitlichen Kirchgemeinde Bern vorbereitet.

Zwischen März und Mai 2025 fanden die Fusionsabstimmungen statt. Acht Kirchgemeinden und die Gesamtkirchgemeinde stimmten dem Zusammenschluss zu. Die beiden Kirchgemeinden Bern-Bethlehem und Paulus (die späteren Beschwerdeführerinnen) lehnten die Fusion ab. Der Fusionsvertrag enthält in seinem Abschnitt IX (Art. 24–29) Regelungen über die «Vermögensrechtliche Ausstattung ablehnender Kirchgemeinden» sowie in Art. 34 Abs. 2 eine Kostenverteilungsregel für Liegenschaftsübertragungen. Der Regierungsrat des Kantons Bern genehmigte den Zusammenschluss mit Beschluss Nr. 1351/2025 vom 10. Dezember 2025.

Die beiden ablehnenden Kirchgemeinden erhoben Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Sie beantragen die ersatzlose Aufhebung des Regierungsratsbeschlusses (Hauptbegehren) bzw. die Ungültigerklärung der Art. 24 bis 29 und 34 Abs. 2 des Fusionsvertrags (Eventualbegehren). Der Abteilungspräsident verfügte am 9. Februar 2026 die suspendierende Anwendung der umstrittenen Bestimmungen bis zum Entscheid.

Erwägungen

Anfechtungsobjekt: Der Genehmigungsbeschluss als Entscheid im Sinne von Art. 82 lit. a BGG

Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit der Beschwerde von Amtes wegen. Angefochten ist ein regierungsrätlicher Genehmigungsbeschluss betreffend einen freiwilligen Gemeindezusammenschluss nach Art. 4h des bernischen Gemeindegesetzes (GG/BE). Das Gericht qualifiziert diesen Akt als Entscheid im Sinne von Art. 82 lit. a BGG:

Art. 82 BGG (SR 173.110)«Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden: a. gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts; b. gegen kantonale Erlasse; c. betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.»

Die Qualifikation stützt sich auf drei Elemente: Erstens wirkt der kantonale Genehmigungsakt konstitutiv, da der freiwillige Zusammenschluss erst mit der Genehmigung wirksam wird (Art. 4e Abs. 1, Art. 4h GG/BE). Zweitens erfolgt die Genehmigung im Subordinationsverhältnis — die übergeordnete Kantonsbehörde genehmigt den Akt untergeordneter Gemeinwesen. Drittens greift der Akt gestaltend in die Rechtsverhältnisse der betroffenen Kirchgemeinden als eigenständige Rechtssubjekte ein, sodass eine Aussenrechtswirkung zu bejahen ist. Damit handelt es sich beim Genehmigungsbeschluss — wie bereits bei einem Zwangsfusionsbeschluss (vgl. BGE 131 I 91 E. 3.1) — um einen Entscheid nach Art. 82 lit. a BGG.

Vorinstanzstellung des Regierungsrats bei Entscheiden mit vorwiegend politischem Charakter (Art. 86 Abs. 3 BGG)

Da Gemeindefusionen nach Rechtsprechung und Lehre einen vorwiegend politischen Charakter aufweisen, durfte der Kanton Bern den Regierungsrat anstelle eines Gerichts als unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts einsetzen:

Art. 86 BGG (SR 173.110)Kommentierung auf glossagens.ch

«1 Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide: a. des Bundesverwaltungsgerichts; b. des Bundesstrafgerichts; c. der unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen; d. letzter kantonaler Instanzen, sofern nicht die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zulässig ist. 2 Die Kantone setzen als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte ein, soweit nicht nach einem anderen Bundesgesetz Entscheide anderer richterlicher Behörden der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen. 3 Für Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter können die Kantone anstelle eines Gerichts eine andere Behörde als unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts einsetzen.»

Der Regierungsratsbeschluss stellt somit grundsätzlich ein vor Bundesgericht zulässiges Anfechtungsobjekt dar (vgl. Urteil 1C_287/2014 vom 25. August 2015; Urteil 1C_459/2011 vom 4. September 2011).

Einseitiger Beschlusscharakter der vermögensrechtlichen Bestimmungen (Art. 24–29 Fusionsvertrag)

Der Fusionsvertrag enthält in den Art. 24–29 Regelungen über die «Teilliquidation» des Gesamtkirchgemeindevermögens für den Fall, dass nicht alle Kirchgemeinden fusionieren. Art. 24 Abs. 2 stellt klar, dass diese Bestimmungen von den Stimmberechtigten der Gesamtkirchgemeinde als einseitiger Beschluss gefasst werden («Die Stimmberechtigten der Gesamtkirchgemeinde beschliessen für diesen Fall …»). Es handelt sich somit nicht um Vertragsklauseln im Sinne eines mehrseitigen Rechtsgeschäfts, sondern um eine einseitige Willenserklärung der Gesamtkirchgemeinde.

Das Gericht hält es für zulässig, dass das zuständige Gemeindeorgan neben dem eigentlichen Fusionsbeschluss weitere, davon abgrenzbare Beschlüsse trifft. Genau dies haben die Stimmberechtigten der Gesamtkirchgemeinde an der Urnenabstimmung vom 18. Mai 2025 getan: Da zu diesem Zeitpunkt bereits feststand, dass zwei Kirchgemeinden nicht fusionieren würden, beschlossen sie zugleich mit der Zustimmung zum Fusionsvertrag die vermögensrechtlichen Folgen der Teilausscheidung. Die Einbettung dieser einseitigen Beschlüsse in den Fusionsvertrag dient der Rechtssicherheit und Transparenz für alle Kirchgemeinden.

Gesamtkirchgemeinde als bernische Singularität und Abspaltung als Voraussetzung der Teilfusion

Die Gesamtkirchgemeinde Bern ist eine Singularität des bernischen Rechts — eine öffentlich-rechtliche Körperschaft eigener Rechtspersönlichkeit (Art. 2 Abs. 1 lit. f und Abs. 2 GG/BE), vergleichbar einem Gemeindeverband. Der Zusammenschluss einer Gesamtkirchgemeinde mit ihren Kirchgemeinden ist trotz fehlender Gleichartigkeit zulässig (Art. 4c Abs. 2 GG/BE), bedingt aber bei unvollständiger Fusion eine «güterrechtliche Auseinandersetzung»: Die Gesamtkirchgemeinde muss sich von den fusionsunwilligen Kirchgemeinden «abspalten» und einen Teil ihres Vermögens auf diese übertragen.

Das Gericht erachtet es als ausreichend, dass die Abspaltung resp. Teilliquidation durch einen Beschluss der Stimmberechtigten der Gesamtkirchgemeinde — und nicht zwingend durch eine Reglementsänderung — geregelt wird. Das kantonale Recht verlangt eine solche Regelung im Organisationsreglement nur für den Austritt einzelner Kirchgemeinden (Art. 128 Abs. 1 lit. b und d GG/BE), nicht aber für die Abspaltung im Rahmen einer Fusion. Für den ähnlich gelagerten Fall der Auflösung einer Gesamtkirchgemeinde genügt ebenfalls ein Beschluss (Art. 128 Abs. 5 GG/BE).

Streitgegenstand und Beschwerdeberechtigung

Die Beschwerdeführerinnen stützen ihre Legitimation auf Art. 89 Abs. 1 und Abs. 2 lit. c BGG:

Art. 89 BGG (SR 173.110)Kommentierung auf glossagens.ch

«1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer: a. vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat; b. durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und c. ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat. 2 Zur Beschwerde sind ferner berechtigt: […] c. Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt; […]»

Zusätzlich zur formellen Legitimation verlangt die Rechtsprechung ein aktuelles und praktisches Interesse an der Beschwerdeführung: Mit der Gutheissung des Rechtsmittels muss ein ansonsten drohender Nachteil abgewendet werden können (vgl. BGE 152 II 535 E. 1.5.1; BGE 147 II 227 E. 2.3.2; BGE 151 II 884 E. 2.2.1). Der Streitgegenstand wird durch die Beschwerdebegehren in Verbindung mit dem angefochtenen Akt definiert und kann den materiellen Anfechtungsgegenstand nicht erweitern (vgl. BGE 151 II 884 E. 2.2.3; BGE 142 I 155 E. 4.4.2).

Nichteintreten auf den Eventualantrag

Ein praktischer Nutzen würde für die Beschwerdeführerinnen zwar aus der Ungültigerklärung der Art. 24–29 und 34 Abs. 2 des Fusionsvertrags resultieren. Der gesamtkirchgemeindliche Vermögensausscheidungsbeschluss vom 18. Mai 2025 ist jedoch kein Rechtsverhältnis, das Gegenstand des regierungsrätlichen Genehmigungsentscheids bildete. Ein solcher Beschluss bedarf — anders als ein Fusionsbeschluss (Art. 4h GG/BE) und gleich wie ein Beschluss zur Auflösung einer Gesamtkirchgemeinde (Art. 128 Abs. 5 GG/BE, Art. 13 LKG/BE e contrario) — keiner kantonalen Genehmigung. Der Regierungsrat war gar nicht befugt, die Bestimmungen für ungültig zu erklären. Die Beschwerdeführerinnen hätten den Beschluss vom 18. Mai 2025 innert 30 Tagen (Art. 67 VRPG/BE) an das Regierungsstatthalteramt weiterziehen können, was sie versäumten. Der Vermögensausscheidungsbeschluss ist folglich nicht Streitgegenstand im bundesgerichtlichen Verfahren.

Nichteintreten auf den Hauptantrag (Treu und Glauben, Art. 99 Abs. 2 BGG)

Die Aufhebung des Genehmigungsbeschlusses würde zwar vorübergehend auch die streitige Vermögensausscheidung verhindern. Die Beschwerde gegen den regierungsrätlichen Beschluss kann jedoch nicht dazu dienen, das versäumte Rechtsmittel gegen den kommunalen Liquidationsbeschluss nachzuholen. Zudem verhalten sich die Beschwerdeführerinnen widersprüchlich: In ihrer Eingabe an die Direktion vom 30. Oktober 2025 hatten sie ausdrücklich erklärt, sie respektierten den Fusionswillen der zustimmenden Kirchgemeinden und der Fusionsprozess solle «bis zur Fusion zu Ende geführt werden». Sie beantragten damals einzig die Ungültigerklärung der umstrittenen Vertragsbestimmungen, nicht die Verweigerung der Genehmigung. Der nachträgliche Hauptantrag verstösst gegen den Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 BV) und stellt ein unzulässiges neues Begehren dar:

Art. 99 BGG (SR 173.110)Kommentierung auf glossagens.ch

«1 Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt. 2 Neue Begehren sind unzulässig.»

Einordnung in die Rechtsprechung

Bestätigung der Qualifikation von Fusionsakten als Entscheide nach Art. 82 lit. a BGG

Das Urteil bestätigt die bereits in BGE 131 I 91 E. 3.1 (Zwangsfusion der Walliser Munizipalgemeinden Ausserbinn, Ernen, Mühlebach und Steinhaus) und im Urteil 1C_278/2016 vom 14. November 2016 (Zwangsfusion Tessiner Gemeinden mit Bellinzona) etablierte Qualifikation von Fusionsakten als Entscheide im Sinne von Art. 82 lit. a BGG. Das Urteil dehnt diese Rechtsprechung auf den bisher nicht ausdrücklich geklärten Fall des freiwilligen Gemeindezusammenschlusses aus und bejaht für den kantonalen Genehmigungsbeschluss eine konstitutive, gestaltende Aussenrechtswirkung. In dogmatischer Hinsicht stimmt dies mit der im Kommentar zu Art. 50 BV dargestellten Auffassung überein, wonach die Bestandesausscheidung zwischen Gemeinwesen eine eigenständige Rechtsfrage bildet, die im Verhältnis zwischen den betroffenen Körperschaften eigene Rechtswirkungen entfaltet.

Präzisierung des Streitgegenstands bei mehrschichtigen Fusionsakten

Die zentrale Neuheit des Urteils liegt in der Trennung von Streitgegenstand und Anfechtungsgegenstand bei mehrschichtigen Fusionsakten. Das Gericht präzisiert die in BGE 151 II 884 E. 2.2.3 formulierte Regel, wonach der Streitgegenstand den materiellen Anfechtungsgegenstand nicht erweitern kann: Ein kommunaler Beschluss, der zwar im Fusionsvertrag inkorporiert ist, aber dogmatisch als einseitige Willenserklärung eines Gemeindeorgans eigener Rechtswirkung entfaltet und keiner kantonalen Genehmigung bedarf, gehört nicht zum Anfechtungsgegenstand des Genehmigungsentscheids. Diese Abgrenzung ist dogmatisch folgenreich, weil sie die Lücke zwischen dem Genehmigungsverfahren und dem allgemeinen kommunalrechtlichen Rechtsmittelsystem schliessbar macht — nur über den kantonalen Rechtsmittelweg (hier: Beschwerde ans Regierungsstatthalteramt), nicht über den «Umweg» der Anfechtung des Genehmigungsentscheids.

Dies bestätigt die im Kommentar zu Art. 89 BGG dargelegte restriktive Praxis der Beschwerdelegitimation von Gemeinwesen nach Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG: Eine blosse Betroffenheit als Gebietskörperschaft genügt nicht; erforderlich ist, dass die streitige Massnahme einen autonomiegeschützten Bereich berührt und ein aktuelles praktisches Interesse besteht. Das Urteil präzisiert, dass dieses Interesse dann keinen Rechtsschutz verdient, wenn es im Kern auf einen kommunalen Beschluss gerichtet ist, der im kantonalen Verfahren hätte angefochten werden müssen — und nicht auf den Genehmigungsakt, der formell angefochten wird. Die Themenseite zur Gemeindeautonomie auf glossagens.ch stellt dies unter dem Aspekt der Beschwerdelegitimation ähnlich dar: Fehlt es an einem autonomiegeschützten Spielraum, ist die Beschwerde unzulässig.

Abgrenzung zu Art. 86 Abs. 3 BGG (politischer Charakter)

Das Urteil bestätigt die in Urteil 1C_287/2014 und Urteil 1C_459/2011 vertretene Auffassung, dass Entscheide im Zusammenhang mit Gemeindefusionen einen vorwiegend politischen Charakter aufweisen und die Einsetzung des Regierungsrats als unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts nach Art. 86 Abs. 3 BGG zulässig ist. Dies bedeutet zugleich, dass die Kantone nicht gezwungen sind, für Fusionsgenehmigungen ein Gericht als Vorinstanz einzusetzen — ein für die Ausgestaltung des kantonalen Verwaltungsrechtsschutzes bedeutsamer Befund.

Treu und Glauben und das Verbot neuer Begehren (Art. 99 Abs. 2 BGG)

Die Heranziehung des Grundsatzes von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 BV) zur Abwehr eines Hauptantrags, der im Widerspruch zum früheren prozessualen Verhalten steht, entspricht ständiger Praxis. Der Kommentar zu Art. 99 BGG bestätigt, dass Art. 99 Abs. 2 BGG neue Begehren vor Bundesgericht ausdrücklich verbietet, ausgenommen seien lediglich reine Rechtsbegehren, die sich aus der Anfechtung logisch ergeben. Der Hauptantrag der Beschwerdeführerinnen — ersatzlose Aufhebung des Genehmigungsbeschlusses — geht jedoch über das im kantonalen Verfahren gestellte Begehren (nur Ungültigerklärung einzelner Vertragsbestimmungen) hinaus und stellt somit ein unzulässiges neues Begehren dar.

Fazit

Das Urteil 1C_16/2026 leistet einen wichtigen dogmatischen Beitrag zum Verfahrensrecht bei Gemeindefusionen. Es klärt drei Fragen von grundsätzlicher Bedeutung (Art. 22 Abs. 1 lit. c BGG): Erstens wird der kantonale Genehmigungsbeschluss über einen freiwilligen Gemeindezusammenschluss als konstitutiver Verwaltungsakt und Entscheid im Sinne von Art. 82 lit. a BGG qualifiziert. Zweitens wird der Streitgegenstand des bundesgerichtlichen Verfahrens präzise vom vorgelagerten kommunalen Beschluss abgegrenzt: Ein einseitiger Vermögensausscheidungsbeschluss der Gesamtkirchgemeinde, der keiner kantonalen Genehmigung bedarf, gehört nicht zum Anfechtungsgegenstand des Genehmigungsentscheids und kann vor Bundesgericht nicht mitangefochten werden. Drittens wird der Zugang zum Bundesgericht nicht als Ersatz für ein versäumtes kantonales Rechtsmittel zugelassen.

Für die Praxis der Kirchgemeinden und anderer Gemeinwesen bedeutet dies, dass vermögensrechtliche Auseinandersetzungen im Rahmen von Teilfusionen eigenständig und fristgerecht im kantonalen Verwaltungsrechtspflegesystem zu verfolgen sind. Die Einbettung solcher Regelungen in den Fusionsvertrag verleiht ihnen nicht den Charakter von Vertragsbestimmungen, der eine Anfechtung über den Genehmigungsentscheid eröffnen würde. Die Kirchgemeinden Bern-Bethlehem und Paulus haben damit den kantonalen Rechtsmittelweg gegen den Beschluss vom 18. Mai 2025 versäumt und können diesen Verlust vor Bundesgericht nicht mehr kompensieren.