1C_221/2026 — Mobilfunkanlage Wiesendangen: Fernmelderechtliche Zielsetzungen als Schranke des gemeindlichen Ermessensspielraums

Rechtsgebiet: Raumplanung und Baurecht (Mobilfunkanlagen) · Vorinstanz: Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer · Besetzung: I. öffentlich-rechtliche Abteilung, Bundesrichter Müller (Präsident), Bundesrichterin Scherrer Reber, nebenamtlicher Bundesrichter Bürki, Gerichtsschreiber Vonlanthen · Verfahrensergebnis: Beschwerde gutgeheissen, angefochtener Urteil aufgehoben, Sache zur Neubeurteilung zurückgewiesen

Executive Summary

• Kernpunkt: Eine Gemeinde überschreitet ihren durch die Gemeindeautonomie (Art. 50 Abs. 1 BV) gewährleisteten Ermessensspielraum bei der Anwendung einer Ästhetikklausel (§ 238 PBG/ZH) auf eine Mobilfunkanlage, wenn sie die gebotene Rücksichtnahme auf die Zielsetzungen der Fernmeldegesetzgebung des Bundes (Art. 1 Abs. 2 FMG) nicht in ihre Beurteilung einbezieht.
• Entscheidung: Das Bundesgericht hebt das Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich auf und weist die Sache zur Neubeurteilung zurück, da sowohl der Gemeinderat als auch die kantonalen Instanzen die gegenseitige Bedingtheit von Funktionalität und Erscheinungsbild der Mobilfunkanlage nicht berücksichtigt haben.
• Bedeutung: Das Urteil präzisiert BGE 145 I 52 E. 3.6 dahingehend, dass der Ermessensspielraum der Gemeinden bei Einordnungsentscheiden über Mobilfunkanlagen nicht nur durch das Verhältnismässigkeitsprinzip und das Willkürverbot begrenzt ist, sondern auch durch die bundesrechtliche Pflicht zur angemessenen Rücksichtnahme auf die Versorgungsaufträge des Fernmeldegesetzes – deren Missachtung eine Bundesrechtsverletzung darstellt.

Sachverhalt

Die Salt Mobile SA plant die Errichtung einer Mobilfunkanlage an der Nordfassade eines Gewerbegebäudes in der Gewerbezone G an der Hauptstrasse 1 in Gundetswil (Gemeinde Wiesendangen, Kanton Zürich). Ein erstes Projekt mit einem 25 m hohen Mast war im Jahr 2020 am Verwaltungsgericht gescheitert, weil die Anlage keinen befriedigenden Bezug zur baulichen und landschaftlichen Umgebung aufwies (Urteil VB.2020.00033, unangefochten rechtskräftig).

Redimensioniertes Folgeprojekt

Mit Baugesuch vom 22. März 2021 reichte Salt Mobile SA ein redimensioniertes Projekt ein: Der Mast wurde auf 19,9 m (bzw. 20,1 m ab Niveau beim Tor) reduziert, die Antennenmodule auf 2 m Höhe und 1,5 m seitliche Ausladung verkleinert. Statt der ursprünglich runden Richtfunkantennen waren nun zwei Ebenen mit Remote Radio Heads (RRH) mit je 0,68 m Höhe und 1,2 bis 1,3 m Ausladung vorgesehen. Der Gemeinderat Wiesendangen verweigerte mit Beschluss vom 29. April 2024 die Baubewilligung und begründete dies im Wesentlichen mit den Argumenten des ersten, gescheiterten Projekts: Der Standort sei landschaftlich exponiert, die Anlage erscheine überdimensioniert und trete markant in Erscheinung.

Instanzenweg

Das Baurekursgericht des Kantons Zürich hiess den Rekurs von Salt Mobile SA mit Entscheid vom 28. November 2024 nach erneutem Augenschein gut: Die Redimensionierung habe zu einem kompakteren, weniger mächtigen Erscheinungsbild geführt; die Bauverweigerung sei nicht mehr sachlich vertretbar. Dagegen erhob die beschwerdegegnerische Nachbarschaft Beschwerde an das Verwaltungsgericht Zürich, welches mit Urteil vom 26. Februar 2026 den Entscheid des Baurekursgerichts aufhob und den Bauabschlag des Gemeinderats wiederherstellte. Das Verwaltungsgericht erwog, die Abmessungsänderungen seien unwesentlich, und es habe im Ermessen der Gemeinde gelegen, die zweite Projektvariante ebenso zu beurteilen wie die erste. Salt Mobile SA gelangt mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht.

Erwägungen

Streitgegenstand und Prüfungsmaßstab

Streitig ist einzig die Eingliederung der geplanten Mobilfunkanlage ins Orts-, Landschafts- und Strassenbild gemäss § 238 Abs. 1 PBG/ZH. Das Bundesgericht prüft die Anwendung kantonalen Rechts nur auf Willkür (Art. 95 lit. a BGG), wobei den kommunalen Behörden bei unbestimmten Rechtsbegriffen ein Beurteilungs- und Ermessensspielraum zusteht, der durch die Gemeindeautonomie (Art. 50 Abs. 1 BV) verfassungsrechtlich geschützt ist. Dieser Spielraum ist jedoch nicht schrankenlos: Er wird begrenzt durch das Verhältnismässigkeitsprinzip, das Rechtsgleichheitsgebot und – wie das Urteil zentral herausarbeitet – durch die sich aus dem Bundesfernmelderecht ergebenden Schranken.

Gemeindeautonomie und Ermessensspielraum

Die verfassungsrechtliche Grundlage des gemeindlichen Ermessensspielraums bildet Art. 50 Abs. 1 BV:

Art. 50 BV (SR 101)Kommentierung auf glossagens.ch

«1 Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet. 2 Der Bund beachtet bei seinem Handeln die möglichen Auswirkungen auf die Gemeinden. 3 Er nimmt dabei Rücksicht auf die besondere Situation der Städte und der Agglomerationen sowie der Berggebiete.»

Wie das Bundesgericht in BGE 145 I 52 E. 3.6 (Präzisierung der Rechtsprechung) festgehalten hat, steht den kommunalen Behörden bei der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe – namentlich der Ästhetikklausel in § 238 PBG/ZH – ein Beurteilungs- und Ermessensspielraum zu, wenn lokale Umstände zu beurteilen sind, mit denen diese Behörden vertraut sind. Ein entsprechender Einordnungsentscheid darf nur aufgehoben werden, wenn die Gemeinde ihren durch die Gemeindeautonomie gewährleisteten Spielraum überschritten hat, namentlich wenn sie sich von unsachlichen Erwägungen leiten lässt oder die Grundsätze der Rechtsgleichheit und Verhältnismässigkeit verletzt (vgl. auch BGer 1C_616/2023 vom 8. November 2024 E. 5.1). Bei der Verhältnismässigkeitsprüfung sind die lokalen ästhetischen Interessen gegenüber den privaten und überkommunalen öffentlichen Interessen an der Errichtung der Baute abzuwägen. Diese Rechtsprechung trägt dem Umstand Rechnung, dass Mobilfunkantennen aufgrund ihres technisch vorbestimmten Erscheinungsbilds fast immer als «gebäudefremd» bezeichnet werden können und funktionsbedingt typischerweise gut sichtbar sein müssen. Die gegenseitige Bedingtheit von Funktionalität und Erscheinungsbild ist als Element zu berücksichtigen, das bei bundesrechtskonformer Auslegung kantonaler Ästhetikvorschriften grundsätzlich gegen eine rechtserhebliche, störende Wirkung spricht.

Fernmelderechtliche Schranken als Bundesrecht

Kantonale oder kommunale Bau- und Zonenvorschriften, die Mobilfunkanlagen betreffen, müssen die sich aus dem Bundesumwelt- und -fernmelderecht ergebenden Schranken beachten. Im Interesse des Ortsbildschutzes erlassene ortsplanerische Bestimmungen dürfen den Versorgungsauftrag der Mobilfunkbetreiber nicht vereiteln oder über Gebühr erschweren (BGE 133 II 64 E. 5.3; BGE 133 II 353 E. 4.2; BGE 141 II 245 E. 7.1). Die massgeblichen Zielsetzungen des Fernmeldegesetzes lauten:

Art. 1 Abs. 2 FMG (SR 784.10)«Es soll insbesondere: a. eine zuverlässige und erschwingliche Grundversorgung mit Fernmeldediensten für alle Bevölkerungskreise in allen Landesteilen gewährleisten; b. einen störungsfreien, die Persönlichkeits- und Immaterialgüterrechte achtenden Fernmeldeverkehr sicherstellen; c. einen wirksamen Wettbewerb beim Erbringen von Fernmeldediensten ermöglichen; d. die Benutzerinnen und Benutzer von Fernmeldediensten vor unlauterer Werbung und vor Missbrauch durch Mehrwertdienste schützen; e. Kinder und Jugendliche vor den Gefahren, die sich aus der Nutzung der Fernmeldediensten ergeben, schützen.»

Das Bundesgericht hat in ständiger Rechtsprechung festgehalten, dass bei der Anwendung von Ästhetikklauseln auf Mobilfunkanlagen die Zielsetzungen der Fernmeldegesetzgebung angemessen zu berücksichtigen sind (vgl. BGer 1C_482/2024 vom 29. Januar 2026 E. 2.1, 2.7; BGer 1C_361/2024 vom 15. Juli 2025 E. 6.2.3; BGer 1C_308/2023 vom 8. Oktober 2024 E. 2.3; BGer 1C_593/2020 vom 12. Mai 2021 E. 3.2; BGer 1C_5/2016 vom 18. Mai 2016 E. 2.1).

Bundestreue Pflicht als zentrale Vorgabe

Das Gericht betont, dass die Beachtung der fernmelderechtlichen Schranken hier umso bedeutungsvoller war, als die kommunale Bau- und Zonenordnung (Art. 37 BZO Wiesendangen) visuell wahrnehmbare Mobilfunkanlagen prioritär in Industrie- und Gewerbezonen vorsieht – und die streitbetroffene Anlage gerade in einer solchen Gewerbezone zu stehen kommen soll. Die darin enthaltene Prioritätenordnung enthält nach Auffassung des Bundesgerichts auch eine Aussage darüber, in welchen Zonen den bundesrechtlichen Vorgaben gemäss Fernmelderecht tendenziell verstärkt Rechnung zu tragen ist. Dass es sich um eine kleinflächige Gewerbezone am Siedlungsrand handelt, ändert daran grundsätzlich nichts.

Ermessensüberschreitung durch Unterlassen

Das Bundesgericht stellt fest, dass der Gemeinderat bei seiner Beurteilung der Eingliederungsfrage dem Gebot der angemessenen Rücksichtnahme auf die Zielsetzung der Fernmeldegesetzgebung des Bundes nicht Rechnung getragen hat. Weder im Bauabschlag vom 29. April 2024 noch in den Eingaben in den kantonalen Rechtsmittelverfahren oder im Verfahren vor Bundesgericht finden sich Ausführungen, die erkennen lassen, dass die bundesrechtlichen Vorgaben in die Beurteilung eingeflossen wären. Insbesondere hat der Gemeinderat die gegenseitige Bedingtheit von Funktionalität und Erscheinungsbild der Mobilfunkanlage nicht berücksichtigt. Dies stellt eine Ermessensüberschreitung und damit eine Verletzung von Bundesrecht dar.

Keine reformatorische Entscheidung

Das Bundesgericht verzichtet auf ein reformatorisches Urteil und weist die Sache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurück. Dies ist aus drei Gründen angezeigt: Erstens bedingt die abschliessende Beurteilung eine umfassende Würdigung aller massgeblichen Gesichtspunkte, die nicht Sache des Bundesgerichts ist. Zweitens haben sowohl das Baurekursgericht als auch das Verwaltungsgericht das Leiturteil BGE 145 I 52 E. 3.6 zwar angeführt, bei der konkreten Beurteilung aber der gegenseitigen Bedingtheit von Funktionalität und Erscheinungsbild ebenfalls nicht die gebotene Beachtung geschenkt. Drittens hat das Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid gewisse Rügen der beschwerdegegnerischen Anwohnerschaft unbehandelt gelassen, namentlich den Einwand, die geplante Anlage decke nicht primär Mobilfunkbedürfnisse in Bauzonenland ab, sondern zu wesentlichen Teilen auch solche im Nichtbauzonenland, und sei damit nicht zonenkonform.

Kosten

Die Rückweisung mit offenem Ausgang gilt praxisgemäss als vollständiges Obsiegen der Beschwerdeführerin (BGE 141 V 281 E. 11.1). Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.– werden der Beschwerdegegnerschaft auferlegt; diese hat Salt Mobile SA zudem mit Fr. 4'000.– zu entschädigen (Art. 66 und 68 BGG).

Einordnung in die Rechtsprechung

Bestätigung und Präzisierung von BGE 145 I 52

Das vorliegende Urteil steht in der direkten Traditionslinie von BGE 145 I 52 E. 3.6, dem zentralen Leiturteil zur Begrenzung des gemeindlichen Ermessensspielraums bei Ästhetikklauseln. BGE 145 I 52 hatte geklärt, dass das Baurekursgericht Zürich einen Einordnungsentscheid der kommunalen Baubehörde nur aufheben darf, wenn diese ihren durch die Gemeindeautonomie gewährleisteten Beurteilungs- und Ermessensspielraum überschritten hat, und dass eine richterliche Zurückhaltung bei unbestimmten Rechtsbegriffen zulässig ist, um die Gemeindeautonomie zu wahren. Das vorliegende Urteil bestätigt diesen Grundsatz ausdrücklich und wendet ihn auf den konkreten Fall an. Es präzisiert ihn jedoch in einem wichtigen Punkt: Während BGE 145 I 52 die Grenzen des Ermessensspielraums primär im Verhältnismässigkeitsprinzip, im Verbot sachfremder Erwägungen und im Rechtsgleichheitsgebot sah, macht das vorliegende Urteil deutlich, dass die Pflicht zur angemessenen Rücksichtnahme auf die Zielsetzungen der Fernmeldegesetzgebung (Art. 1 Abs. 2 lit. a und c FMG) eine eigenständige, bundesrechtliche Schranke des gemeindlichen Ermessens darstellt, deren Missachtung nicht bloss als mögliche Willkür, sondern als direkte Verletzung von Bundesrecht zu qualifizieren ist. Diese Einordnung geht über eine blose Bestätigung von BGE 145 I 52 hinaus und fügt dem dort entwickelten Kriterienkatalog eine weitere, materiell-rechtliche Grenze hinzu (vgl. hierzu die Darstellung der Prüfmethodik im Glossagens-Kommentar zu Art. 50 BV sowie die Übersicht zur gerichtlichen Kontrolle und Kognition auf der Themenseite Gemeindeautonomie).

Anknüpfung an die Mobilfunkrechtsprechung

Das Urteil knüpft ferner an die seit BGE 133 II 64 E. 5.3 und BGE 133 II 353 E. 4.2 etablierte Rechtsprechung an, dass allgemeine Ästhetikklauseln zwar auf Mobilfunkanlagen anwendbar sind, dabei aber angemessene Rücksichtnahme auf die Zielsetzungen der Fernmeldegesetzgebung zu nehmen ist. Diese Vorgabe wurde in BGE 141 II 245 E. 7.1 bekräftigt und in einer Reihe jüngerer Urteile angewendet (1C_482/2024 vom 29. Januar 2026; 1C_361/2024 vom 15. Juli 2025; 1C_308/2023 vom 8. Oktober 2024; 1C_593/2020 vom 12. Mai 2021). Das vorliegende Urteil bestätigt diese Linie und verschärft sie zugleich: Es genügt nicht, dass die fernmelderechtlichen Zielsetzungen abstrakt erwähnt werden; sie müssen vielmehr in die konkrete Einordnungsbeurteilung aktiv einbezogen werden. Das blosse Zitieren des Leiturteils BGE 145 I 52 – wie es hier sowohl das Baurekursgericht als auch das Verwaltungsgericht getan haben – ohne die dort postulierte gegenseitige Bedingtheit von Funktionalität und Erscheinungsbild bei der materiellen Beurteilung zu berücksichtigen, genügt den bundesrechtlichen Anforderungen nicht.

Abgrenzung zur Luzerner Praxis (1C_616/2023)

In BGer 1C_616/2023 vom 8. November 2024 ging es ebenfalls um die Einordnung einer Mobilfunkanlage (Salt Mobile AG, Stadt Luzern) in ein Wohnquartier. Dort hatte das Bundesgericht die Beschwerde der Nachbarn abgewiesen und festgehalten, dass der Stadt Luzern bei der Anwendung der kantonalluzernischen Ästhetikklausel (§§ 140, 143 PBG/LU) ein Ermessensspielraum zustehe, dessen Ausübung nicht willkürlich sei. Das vorliegende Urteil grenzt sich davon insofern ab, als hier nicht die Nachbarn, sondern die Baugesuchstellerin beschwert ist und das Bundesgericht nicht die Baubewilligung, sondern die Bauverweigerung beanstandet. Der rechtliche Massstab ist jedoch derselbe: In beiden Fällen anerkennt das Bundesgericht den Ermessensspielraum der Gemeinde, betont aber, dass dieser bundesrechtskonform auszuüben ist. Der Unterschied liegt im Ergebnis: In 1C_616/2023 hatte die Gemeinde die Anlage bewilligt und das Bundesgericht hielt dies für vertretbar; hier hatte die Gemeinde die Anlage verweigert und das Bundesgericht beanstandete dies als Ermessensüberschreitung, weil die fernmelderechtlichen Schranken ausser Acht gelassen worden waren.

Bedeutung der Prioritätenordnung

Eine weitere Präzisierung betrifft die interaktive Wirkung zwischen kommunaler Zonenordnung und fernmelderechtlichem Versorgungsauftrag. Das Gericht stellt fest, dass die Prioritätenordnung in Art. 37 BZO Wiesendangen – die Mobilfunkanlagen prioritär in Industrie- und Gewerbezonen zulässt – nicht bloss eine Zonenvorschrift ist, sondern auch eine Aussage darüber enthält, in welchen Zonen den bundesrechtlichen Vorgaben gemäss Fernmelderecht tendenziell verstärkt Rechnung zu tragen ist. Wenn eine Gemeinde Mobilfunkanlagen in Gewerbezonen prioritär zulässt, diese dann aber an ästhetischen Massstäben scheitern lässt, die den fernmelderechtlichen Versorgungsauftrag faktisch unterlaufen, liegt darin ein innerer Widerspruch, den das Bundesrecht nicht hinnimmt. Dieser Gedanke ist in der bisherigen Rechtsprechung so explizit nicht formuliert worden und stellt eine Weiterentwicklung dar.

Fazit

Das Urteil 1C_221/2026 ist ein wichtiger Beitrag zur Dogmatik des gemeindlichen Ermessensspielraums bei Mobilfunkanlagen. Es hält fest, dass die Gemeindeautonomie (Art. 50 Abs. 1 BV) zwar einen Beurteilungs- und Ermessensspielraum bei der Anwendung von Ästhetikklauseln schützt, dieser Spielraum aber durch die bundesrechtliche Pflicht zur angemessenen Rücksichtnahme auf die Zielsetzungen der Fernmeldegesetzgebung (Art. 1 Abs. 2 lit. a und c FMG) begrenzt wird. Die gegenseitige Bedingtheit von Funktionalität und Erscheinungsbild ist nicht eine blose Fussnote der Rechtsprechung, sondern eine materiell-rechtliche Vorgabe, deren Nichtberücksichtigung eine Ermessensüberschreitung und damit eine Verletzung von Bundesrecht darstellt. Für die Praxis bedeutet dies, dass Gemeinden bei der Beurteilung von Mobilfunkanlagen in Gewerbezonen – in denen solche Anlagen nach ihren eigenen Zonenordnungen prioritär zuzulassen sind – besondere Sorgfalt walten lassen müssen, um die fernmelderechtlichen Vorgaben aktiv in ihre Einordnungsbeurteilung einzubeziehen. Das blosse Zitieren der Leitrechtsprechung ohne deren materielle Berücksichtigung genügt nicht. Die Rückweisung zur Neubeurteilung statt eines reformatorischen Urteils ist zudem ein Indiz dafür, dass das Bundesgericht die Komplexität der Gesamtbeurteilung – einschliesslich der noch offenen Frage der Zonenkonformität – der kantonalen Instanz überlassen will.