2C_564/2025 — Rückgriff des Kantons auf den privaten Beistand im Erwachsenenschutz

Rechtsgebiet: Staatshaftung / Erwachsenenschutzrecht · Vorinstanz: Kantonsgericht Freiburg, I. Verwaltungsgericht (601 2024 60) · Besetzung: II. öffentlich-rechtliche Abteilung, Fünferbesetzung (Aubry Girardin [Präsidentin], Donzallaz, Hänni, Ryter, Kradolfer) · Verfahrensergebnis: Beschwerde abgewiesen

Executive Summary

• Kernpunkt: Ein Kanton, der eine geschädigte Person nach Art. 454 ZGB entschädigt hat, kann den Rückgriff gegen den privaten Beistand auch dann durch Verfügung geltend machen, wenn das kantonale Recht die zuständige Behörde für diese Konstellation nicht ausdrücklich bezeichnet.
• Entscheidung: Das Bundesgericht bestätigt die vorinstanzliche Annahme einer echten Gesetzeslücke (lacune proprement dite) im freiburgischen Verantwortlichkeitsrecht und die Lückenfüllung durch Heranziehung des alten Rechts, das dem Conseil d'État die Kompetenz zusprach.
• Bedeutung: Das Urteil klärt, dass private Beistände als «Agenten» im Sinne des kantonalen Verantwortlichkeitsrechts dem Rückgriff des Kantons unterstehen, und dass ein Schweigen des Gesetzgebers zur Zuständigkeitsfrage als unbeabsichtigte Lücke und nicht als qualifiziertes Schweigen zu qualifizieren ist, soweit das Gesetz den Rückgriff materiell anordnet.

Sachverhalt

A.________ war vom 22. Juni 2009 bis zum 10. Februar 2014 Vormund und danach Kurator im Rahmen einer Curatelle de portée générale von B.________, der 1970 geborenen, psychisch behinderten und geistig retardierten Person, für die am 26. März 2009 die zivilrechtliche Entmündigung ausgesprochen worden war.

Durch Urteil der Cour d'appel pénal des Kantonsgerichts Freiburg vom 29. April 2021, vom Bundesgericht bestätigt (6B_762/2021 vom 8. Juni 2022), wurde A.________ wegen Vergewaltigung, sexueller Nötigung, Nötigung, qualifizierter Veruntreuung, Falschbeurkundung und betrügerischer Täuschung zum Nachteil von B.________ (und einer weiteren bevormundeten Person) zu 48 Monaten Freiheitsstrafe verurteilt. Die strafgerichtliche Feststellung, dass A.________ zugunsten von B.________ einen Betrag von 28'388.90 Franken veruntreut hatte, bildete die Grundlage für das nachfolgende Staatshaftungsverfahren.

B.________ stellte am 22. Februar 2019 ein Entschädigungsbegehren an den Conseil d'État des Kantons Freiburg. Am 12. März 2019 wurde A.________ vom kantonalen Justizdienst über das Begehren informiert und darauf hingewiesen, dass der Kanton im Falle einer Entschädigung einen Rückgriff gegen ihn geltend machen würde. A.________ reagierte darauf trotz Fristverlängerung nicht.

Am 30. Mai 2023 schlossen der Kanton Freiburg und B.________ einen Vergleich über 68'130.20 Franken (davon 44'803.10 Franken veruntreute Gelder mit Zinsen, 20'827.10 Franken Anwaltskosten, 2'500 Franken Genugtuung). Die Haftpflichtversicherung des Kantons übernahm 18'130.20 Franken (oberhalb der Franchise von 50'000 Franken) und trat ihre Ansprüche gegen A.________ im März 2024 an den Kanton ab.

Der Conseil d'État verurteilte A.________ am 26. März 2024 durch Verfügung zur Rückzahlung von 68'130.20 Franken nebst Zins zu 5 Prozent seit dem 7. Juli 2023 (Zahlungsdatum an B.________). Die dagegen erhobene Beschwerde wies das Kantonsgericht Freiburg am 25. August 2025 ab. Hiergegen richtet sich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht.

Erwägungen

Zuständigkeit des Conseil d'État für den Rückgriff gegen private Beistände

Das Bundesgericht bestätigt zunächst, dass die angefochtene Entscheidung ein Endentscheid (Art. 90 BGG) einer oberen kantonalen Gerichtsbehörde darstellt, der Streitwert von über 30'000 Franken liegt vor (Art. 85 Abs. 1 lit. a BGG), und der Fall keiner der Ausnahmen von Art. 83 BGG unterfällt. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist somit zulässig.

Das Bundesgericht prüft die Anwendung kantonalen Rechts nur auf Willkür hin (Art. 9 BV), da die Rüge der Verletzung einfachgesetzlichen kantonalen Rechts als solcher im Verfahren vor dem Bundesgericht nicht gehört wird — wohl aber der Einwand, die kantonale Norm sei willkürlich angewandt oder verletze ein Grundrecht (Art. 95 lit. a und c, Art. 106 Abs. 2 BGG).

Die massgebliche Bundesnorm lautet:

Art. 454 ZGB (SR 210)«1 Wer im Rahmen der behördlichen Massnahmen des Erwachsenenschutzes durch widerrechtliches Handeln oder Unterlassen verletzt wird, hat Anspruch auf Schadenersatz und, sofern die Schwere der Verletzung es rechtfertigt, auf Genugtuung. 2 Der gleiche Anspruch besteht, wenn sich die Erwachsenenschutzbehörde oder die Aufsichtsbehörde in den anderen Bereichen des Erwachsenenschutzes widerrechtlich verhalten hat. 3 Haftbar ist der Kanton; gegen die Person, die den Schaden verursacht hat, steht der geschädigten Person kein Ersatzanspruch zu. 4 Für den Rückgriff des Kantons auf die Person, die den Schaden verursacht hat, ist das kantonale Recht massgebend.»

Art. 454 Abs. 4 ZGB verweist für den Rückgriff des Kantons auf die schadensverursachende Person ausdrücklich auf das kantonale Recht. Im Kanton Freiburg regelt das Gesetz vom 16. September 1986 über die zivilrechtliche Verantwortlichkeit der Gemeinwesen und ihrer Organe (LResp; RSF 16.1) diese Frage. Art. 11 Abs. 1 LResp gewährt der Gemeinwesen, die einen Dritten schadlos gehalten hat, einen Rückgriffsanspruch gegen den Organwalter, der den Schaden vorsätzlich oder grobfahrlässig verursacht hat. Art. 3 lit. c LResp definiert als «Agenten» auch «jede andere Person, die eine öffentliche Funktion im Dienst der Gemeinwesen ausübt» — was private Beistände umfasst, die eine öffentliche Funktion wahrnehmen.

Der zentrale rechtliche Streitpunkt liegt jedoch nicht in der materiellen Begründung des Rückgriffsanspruchs, sondern in der verfahrensrechtlichen Zuständigkeit: Die Art. 13 und 14 LResp bezeichnen die für Rückgriffsentscheide zuständige Behörde, jedoch nur für die unter Art. 3 lit. a und lit. b LResp fallenden Organwalter (Behördenmitglieder und Personalmitglieder). Für die unter Art. 3 lit. c LResp fallenden Personen — und damit für private Beistände — fehlt eine Zuständigkeitsregelung.

Der Beschwerdeführer macht geltend, dieses Schweigen des Gesetzgebers sei als qualifiziertes Schweigen oder als unechte Lücke (lacune improprement dite) zu qualifizieren, mit der Folge, dass mangels zuständiger Behörde kein Rückgriff gegen ihn möglich sei. Das Kantonsgericht hat hingegen eine echte Lücke (lacune proprement dite) angenommen und diese durch Heranziehung des alten Rechts (Art. 13 LResp in der bis 1. Juli 2015 geltenden Fassung) gefüllt, der dem Exekutivorgan der geschädigten Gemeinwesen die Zuständigkeit zusprach — hier also dem Conseil d'État.

Das Bundesgericht billigt diese Vorgehensweise als nicht willkürlich. Es legt die Unterscheidung zwischen echter Lücke, qualifiziertem Schweigen und unechter Lücke dar (E. 5.2): Eine echte Lücke setzt voraus, dass der Gesetzgeber einen Punkt nicht geregelt hat, obwohl er es hätte tun müssen, und dass sich keine Lösung aus dem Text oder der Auslegung der Norm ergibt. Ein qualifiziertes Schweigen liegt vor, wenn der Gesetzgeber bewusst auf eine Regelung verzichtet hat. Eine unechte Lücke schliesslich kennzeichnet eine Situation, in der das Gesetz zwar eine Antwort gibt, diese aber als unbefriedigend empfunden wird. Nur eine echte Lücke rechtfertigt das richterliche Eingreifen.

Auf dieser Grundlage gelangt das Bundesgericht zum Schluss, dass es nicht unhaltbar sei, eine echte Lücke anzunehmen (E. 5.3): Art. 29 Abs. 2 des freiburgischen Kindes- und Erwachsenenschutzgesetzes (LPEA) verweist für den Rückgriff auf die LResp, ohne die durch privaten Beistand verursachten Schäden auszunehmen. Art. 11 LResp sieht den Rückgriff gegen alle unter Art. 3 LResp fallenden Organwalter vor, und Art. 3 lit. c LResp erfasst private Beistände. Wenn der Gesetzgeber den Rückgriff materiell ausdrücklich vorgesehen hat, ist sein Schweigen zur Frage der zuständigen Behörde nicht als bewusste Entscheidung, sondern als unbeabsichtigtes Versäumnis zu deuten. Die Lückenfüllung durch Heranziehung des alten Rechts, das die Exekutivbehörde der betroffenen Gemeinwesen als zuständig bezeichnete, ist ebenfalls nicht willkürlich.

Der Einwand des Beschwerdeführers, Art. 27 LResp — der das alte Gesetz über die Verantwortlichkeit des Conseil d'État als Vormundschaftsbehörde aufhob — zeige, dass der Gesetzgeber sich der Problematik bewusst gewesen sei, verfängt nicht (E. 5.4): Die aktuelle Gesetzgebung enthält eine Regelung zum Rückgriff gegen private Beistände (Art. 29 Abs. 2 LPEA; Art. 3 lit. c und 11 LResp); einzig die Zuständigkeitsfrage blieb ungeregelt.

Forclos-Einwand und Höhe des Rückgriffsanspruchs

Da die Zuständigkeit des Conseil d'État bestätigt ist, prüft das Bundesgericht die Rügen zum Rückgriffsbetrag von 68'130.20 Franken. Das Kantonsgericht hatte den Beschwerdeführer als forclos (präkludiert) betrachtet, im Rückgriffsverfahren Einwendungen gegen die Höhe der Entschädigung zu erheben, die der Kanton B.________ ausgerichtet hatte.

Das Bundesgericht bestätigt diese Auffassung als vertretbar (E. 9.4): Der Beschwerdeführer war am 12. März 2019 ausdrücklich eingeladen worden, sich im Rahmen des Staatshaftungsverfahrens zu äussern, und war darauf hingewiesen worden, dass der Kanton einen Rückgriff geltend machen würde. Er hätte gemäss Art. 23 Abs. 2 LResp als intervenierende Partei am Entschädigungsverfahren teilnehmen können, um die Schadensberechnung zu bestreiten. Sein Verhalten, bis zur Verfügung vom 26. März 2024 abzuwarten und erst dann Einwendungen gegen den Betrag zu erheben, widerspricht dem Grundsatz von Treu und Glauben im Verfahren (Art. 5 Abs. 3 BV), der sowohl für den Staat als auch für Private in ihren Beziehungen zum Staat gilt.

Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, von den 68'130.20 Franken seien 18'130.20 Franken abzuziehen, da dieser Betrag durch die Haftpflichtversicherung des Kantons bereits erstattet worden sei, weist das Bundesgericht dies zurück (E. 9.5): Diese Erstattung betrifft das interne Verhältnis zwischen Versicherung und Kanton. Die Versicherung hat ihre Ansprüche gegen den Beschwerdeführer an den Kanton abgetreten (Zession vom 4. und 6. März 2024), sodass der Kanton die volle Summe von 68'130.20 Franken geltend machen darf.

Die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV) wird ebenfalls abgewiesen (E. 7): Das Kantonsgericht hat seine Begründungspflicht erfüllt; es war nicht verpflichtet, auf alle Einzelargumente einzugehen, nachdem es den Beschwerdeführer als forclos erachtet hatte. Dass der Beschwerdeführer in der Lage war, den Entscheid zu verstehen und gezielt anzugreifen, zeigt sein umfangreiches Beschwerdeschriftstück.

Einordnung in die Rechtsprechung

Art. 454 ZGB: Direkte Staatshaftung und Rückgriff

Das Urteil bewegt sich im Spannungsfeld zwischen der bundesrechtlichen Staatshaftung nach Art. 454 ZGB und dem kantonalen Verantwortlichkeitsrecht. Art. 454 ZGB, der am 1. Januar 2013 mit dem neuen Erwachsenenschutzrecht in Kraft trat, etablierte ein System der direkten und ausschliesslichen Kantonsverantwortlichkeit: Die geschädigte Person hat keinen direkten Anspruch gegen die schadensverursachende Person (Abs. 3), und der Rückgriff des Kantons richtet sich nach kantonalem Recht (Abs. 4). Der Beschwerdeführer war im Strafverfahren (6B_762/2021 vom 8. Juni 2022) wegen qualifizierter Veruntreuung und weiterer Delikte zum Nachteil seiner bevormundeten Person verurteilt worden — die Voraussetzungen des Art. 11 Abs. 1 LResp (vorsätzliche Pflichtverletzung) waren damit offenkundig erfüllt und wurden vom Beschwerdeführer unter dem Willküraspekt nicht mehr bestritten.

Das Bundesgericht hatte sich in 2C_518/2024 vom 12. Februar 2026 — ebenfalls von der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung und unter Präsidentin Aubry Girardin entschieden — mit der Frage befasst, ob ein Dritter (nicht die bevormundete Person selbst) sich auf Art. 454 ZGB berufen kann. Es bejahte die enge Auslegung des Kreises der Anspruchsberechtigten und bestätigte, dass Dritte nur gestützt auf kantonales Haftungsrecht Schadenersatz verlangen können (vgl. Zusammenfassung 2C_518/2024 auf bger-update.ch). Das vorliegende Urteil ergänzt diese Rechtsprechung auf der Rückgriffsseite: Wenn der Kanton aufgrund von Art. 454 ZGB haftet und die geschädigte Person entschädigt hat, kann er diesen Betrag nach kantonalem Recht vom schadensverursachenden Beistand zurückfordern — unabhängig davon, ob dieser Beistand ein Behördenmitglied oder eine private Person mit öffentlicher Funktion ist. Die beiden Urteile bilden somit die zwei Seiten der Medaille der Staatshaftung im Erwachsenenschutz ab.

Die systematische Einordnung ergibt sich auch aus der Themenseite zum schweizerischen Erwachsenenschutzrecht auf glossagens.ch, die die dreistufige Struktur des Erwachsenenschutzrechts und die volle gerichtliche Kontrolle über behördliche Massnahmen darstellt. Die dort behandelte Frage der Aufsichtspflicht der KESB über private Beistände — einschliesslich der Staatshaftung bei Aufsichtsversäumnissen — wird durch das vorliegende Urteil insofern ergänzt, als der Rückgriff des Kantons gegen den schadensverursachenden Beistand einen integralen Bestandteil des Haftungsgefüges darstellt. Das Urteil bestätigt, dass die kantonale Verantwortlichkeitsregelung für private Beistände nicht nur materiell besteht, sondern auch verfahrensmässig durchsetzbar ist, selbst wenn der kantonale Gesetzgeber die zuständige Behörde nicht ausdrücklich bezeichnet hat.

Lückenfüllung im kantonalen Recht

Die Unterscheidung zwischen echter Lücke, qualifiziertem Schweigen und unechter Lücke entspricht der ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichts (BGE 150 I 80 E. 3.1; BGE 149 III 117 E. 3.1). Das Urteil wendet diese Grundsätze auf eine im kantonalen Verantwortlichkeitsrecht bestehende Zuständigkeitslücke an und zeigt, dass die Qualifikation als echte Lücke massgeblich von der systematischen Einordnung abhängt: Wenn das Gesetz den materiellen Anspruch ausdrücklich gewährt (Rückgriff gegen private Beistände nach Art. 3 lit. c und 11 LResp) und nur die verfahrensrechtliche Zuständigkeit nicht regelt, ist das Schweigen nicht als bewusste Entscheidung gegen einen Rückgriff, sondern als Redaktionsversehen zu deuten. Die Lückenfüllung durch Heranziehung des alten Rechts, das die Exekutivbehörde als zuständig bezeichnete, ist eine methodisch vertretbare Lösung, die den Prinzipien der Gewaltenteilung (Art. 5 Abs. 1 BV) nicht widerspricht, da der Richter eine Lücke füllt, die der Gesetzgeber unbeabsichtigt hinterlassen hat.

Präklusion und Verfahrenstreue

Die Annahme der Forclos (Präklusion) des Beschwerdeführers bezüglich der Höhe des Rückgriffsanspruchs steht im Einklang mit der Rechtsprechung zum Grundsatz von Treu und Glauben im Verfahren (Art. 5 Abs. 3 BV). Das Bundesgericht hatte bereits in BGE 150 III 1 E. 4.5 festgehalten, dass die Behörde nicht verpflichtet ist, alle von den Parteien vorgebrachten Gesichtspunkte zu erörtern, sondern sich auf die entscheidungsrelevanten Fragen beschränken darf. Das vorliegende Urteil wendet diesen Grundsatz auf die Rückgriffssituation an: Ein Organwalter, der im Entschädigungsverfahren gegen den Kanton die Gelegenheit hatte, sich zu äussern und als intervenierende Partei aufzutreten (Art. 23 Abs. 2 LResp), dies aber untätig unterliess, kann im nachgelagerten Rückgriffsverfahren nicht mehr die Höhe der Entschädigung bestreiten. Diese prozessuale Konsequenz ist sachgerecht, da sie verhindert, dass der Beistand den Kanton durch passives Verhalten zu einer ungerechtfertigt hohen Entschädigung verleitet und anschliessend im Rückgriffsverfahren die Höhe beanstandet.

Fazit

Das Urteil klärt eine praktisch bedeutsame Frage des kantonalen Verantwortlichkeitsrechts im Kontext von Art. 454 ZGB. Private Beistände, die als Organwalter im Sinne von Art. 3 lit. c LResp eine öffentliche Funktion ausüben, unterstehen dem Rückgriff des Kantons, wenn sie vorsätzlich oder grobfahrlässig ihre Amtspflichten verletzt haben. Eine fehlende ausdrückliche Zuständigkeitsregelung für den Rückgriff gegen diese Personenkategorie qualifiziert als echte Gesetzeslücke und kann durch richterliche Lückenfüllung — hier durch Heranziehung des alten Rechts — geschlossen werden. Der Beistand, der im Entschädigungsverfahren gegen den Kanton die Möglichkeit hatte, sich zu den geltend gemachten Ansprüchen zu äussern, dies aber nicht wahrnahm, ist im nachfolgenden Rückgriffsverfahren mit Einwendungen gegen die Schadenshöhe präkludiert. Die Entscheidung verdeutlicht, dass das System der direkten Staatshaftung nach Art. 454 ZGB funktionsfähig ist: Der Kanton entschädigt die geschädigte Person und nimmt anschliessend den schadensverursachenden Beistand in Regress — ein Modell, das den Geschädigten entlastet und den Verursacher in die Haftung nimmt, ohne dass es direkter Klagen der geschädigten Person gegen den Beistand bedarf.

Die unentgeltliche Rechtspflege wurde verweigert, da die Beschwerde von vornherein keine Erfolgschancen aufwies (Art. 64 Abs. 1 BGG). Keine Parteientschädigung wurde zugesprochen, da der Kanton Freiburg in Ausübung seiner hoheitlichen Aufgaben handelte (Art. 68 Abs. 3 BGG). Die Gerichtskosten von 3'500 Franken wurden dem Beschwerdeführer auferlegt.