VR1 2025 73 — Preisgewichtung im Winterdienst: zu tief angesetzt unter der revidierten IVöB

Rechtsgebiet: Öffentliches Beschaffungsrecht · Vorinstanz: Vergabebehörde (Gemeinde) · Besetzung: Erste verfassungs- und verwaltungsrechtliche Kammer des Obergerichts des Kantons Graubünden, Audétat (Vorsitz), Pedretti, von Salis · Verfahrensergebnis: Beschwerde teilweise gutgeheissen; Vergabeentscheid aufgehoben für Winter 2026/27 und 2027/28, Rechtswidrigkeit festgestellt für Winter 2023/24 bis 2025/26, Zurückweisung an Vergabebehörde

Executive Summary

• Kernpunkt: Das Obergericht Graubünden prüft erstmals nach dem Remand des Bundesgerichts (BGE 152 II 325) die materielle Rechtmässigkeit einer Preisgewichtung von 30 % bei Winterdienstarbeiten unter der revidierten IVöB vom 15. November 2019.
• Entscheidung: Die Beschwerde wird gutgeheissen: Die Preisgewichtung von 30 % stellt eine sachlich nicht zu rechtfertigende Ermessensüberschreitung dar, da die Leistung nur mittleren bis einfachen Schwierigkeitsgrad aufweist. Die alte 60 %-Untergrenze für einfachste Vergaben (2C_802/2021) wird als überholt erklärt.
• Bedeutung: Frühe kantonale Praxisentscheidung zur Preisgewichtung unter der neuen IVöB. Der Paradigmenwechsel vom «wirtschaftlich günstigsten» zum «vorteilhaftesten Angebot» verschiebt die gesamte Preisgewichtungsskala nach unten — doch 30 % bleiben auch nach neuem Recht zu tief für einen Auftrag mittlerer Komplexität.
• Instanzenzug: Ein Weiterzug ans Bundesgericht ist grundsätzlich möglich (Art. 83 lit. f BGG: kumulativ grundsätzliche Rechtsfrage und Schwellenwert); ein solcher ist derzeit nicht bekannt.

Sachverhalt

Die Beschwerdegegnerin (Gemeinde) schrieb Winterdienstarbeiten und Schneeräumung in der Fraktion D._____ für fünf Jahre ab Winter 2023/24 im Einladungsverfahren aus. Die Zuschlagskriterien und ihre Gewichtung wurden in den Ausschreibungsunterlagen wie folgt festgelegt: Qualität des Anbieters 40 %, Qualität des Angebots 30 %, Preis 30 %. Die Beschwerdeführerin reichte mit CHF 106'089.90 (inkl. MWST) das günstigste Angebot ein, wurde jedoch mit 350 Punkten nur zweitklassiert, während die Beigeladene mit CHF 112'519.60 und 360 Punkten den Zuschlag erhielt. Die Beschwerdeführerin erhob Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden und rügte unter anderem die zu tiefe Gewichtung des Preiskriteriums.

Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde ab und hielt die Rüge betreffend die Preisgewichtung für verspätet, da die Beschwerdeführerin diese hätte bei Erhalt der Einladung zur Offerteinreichung separat anfechten müssen. Das Bundesgericht hob diese Entscheidung im Urteil BGE 152 II 325 vom 4. September 2025 auf: Die Ausschreibungsunterlagen stellten im Einladungsverfahren kein selbständig anfechtbares Beschwerdeobjekt nach Art. 53 IVöB dar, weshalb die Rüge erst im Rechtsmittel gegen den Zuschlag vorzubringen sei (vgl. die Zusammenfassung von 2C_657/2023 auf bger-update.ch). Die Sache wurde zur materiellen Prüfung der Preisgewichtung an das Obergericht zurückgewiesen.

In der Zwischenzeit hatten die Beschwerdegegnerin und die Beigeladene eine Vereinbarung für die Schneeräumungsarbeiten ab Winter 2023/24 geschlossen, gültig bis zum rechtskräftigen Abschluss der Gerichtsverfahren. Damit war der Vertrag für die Winter 2023/24 bis 2025/26 bereits abgeschlossen, weshalb für diesen Zeitraum nur noch Sekundärrechtsschutz (Feststellung der Rechtswidrigkeit) in Betracht kam. Streitig blieb die Rechtmässigkeit der Preisgewichtung für die noch offenen Winter 2026/27 und 2027/28.

Die Beschwerdeführerin beantragte, die Preisgewichtung von 30 % verletze die bundesgerichtliche Untergrenze von 60 % für einfachste Vergaben (2C_802/2021 vom 24. November 2022, E. 3.9) und sei willkürlich. Die Beschwerdegegnerin hielt dem entgegen, dass es sich um einen komplexen, mehrjährigen Auftrag handele, bei dem Qualität und Verlässlichkeit mehr zählten als der Preis.

Erwägungen

Rechtlicher Rahmen und Kognition

Das Obergericht stellt zunächst die prozessuale Ausgangslage nach dem BGer-Remand klar. Heisst das Bundesgericht eine Beschwerde gut, kann es reformatorisch oder kassatorisch entscheiden (Art. 107 Abs. 2 BGG); bei einer Rückweisung sind seine Vorgaben für die Vorinstanz verbindlich. Anfechtungsobjekt ist die Vergabeverfügung vom 16. Juni 2023, mit der die Beschwerdegegnerin den Zuschlag an die Beigeladene erteilte.

Da der Vertrag mit der Beigeladenen bereits abgeschlossen wurde, kann auf den Antrag auf Aufhebung und Zuschlagserteilung an die Beschwerdeführerin für die Winter 2023/24 bis 2025/26 nicht eingetreten werden (BGE 137 II 313 E. 1.2.2). Hingegen kann die Beschwerdeführerin die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Zuschlags beantragen, was ihr gegebenenfalls die Geltendmachung von Schadenersatz nach Art. 58 Abs. 3 und 4 IVöB eröffnet.

Die Kognition des Gerichts beschränkt sich gemäss Art. 56 Abs. 3 IVöB auf Rechtsverletzungen einschliesslich Ermessensüberschreitung oder -missbrauch sowie unvollständige oder unrichtige Sachverhaltsfeststellungen. Die Angemessenheit kann nicht überprüft werden (Art. 56 Abs. 4 IVöB). Bei der Bewertung von Angeboten anhand der Zuschlagskriterien kommt der Vergabebehörde ein weiter Ermessensspielraum zu; das Gericht kann nur eingreifen, wo eine Bewertung erwiesenermassen falsch und sachlich nicht haltbar ist.

Paradigmenwechsel: vom wirtschaftlichsten zum vorteilhaftesten Angebot

Art. 41 IVöB bestimmt, dass das vorteilhafteste Angebot den Zuschlag erhält. Damit vollzieht die revidierte IVöB vom 15. November 2019 (in Kraft seit 1. Oktober 2022) einen Paradigmenwechsel: Nicht mehr das «wirtschaftlich günstigste» Angebot erhält den Zuschlag, sondern das «vorteilhafteste». Wie das Obergericht darlegt, bringt dies zum Ausdruck, dass die Qualität im Verhältnis zum Preis mehr Gewicht erhalten soll. Die Zwecksetzung in Art. 2 IVöB — wirtschaftlicher, volkswirtschaftlich, ökologisch und sozial nachhaltiger Einsatz der öffentlichen Mittel — unterstreicht diese Neuausrichtung.

Art. 29 Abs. 4 IVöB sieht vor, dass für standardisierte Leistungen der Zuschlag ausschliesslich nach dem Kriterium des niedrigsten Preises erfolgen kann. Diese Bestimmung ist nach Auffassung des Gerichts eng auszulegen: Ein reiner Preiswettbewerb ist nur sachgerecht, wenn die ausgeschriebene Leistung so beschrieben ist, dass sich keines der Angebote in irgendeinem relevanten Qualitätsaspekt unterscheiden kann (2C_802/2021 E. 3.1). Ausserhalb vollständig standardisierter Leistungen sind stets auch Qualitätskriterien anzuwenden.

Verschiebung der Preisgewichtungsskala unter neuem Recht

Das Obergericht stützt sich zentral auf die Analyse von BEYELER (in: Vergaberechtliche Entscheide 2024/2025, 2026, S. 151 ff.), wonach die Revision des Beschaffungsrechts zu einer Verschiebung der Preisgewichtungsskala geführt hat: Da nur noch für vollständig standardisierte Leistungen ein Preisgewicht von 100 % zulässig ist (Art. 29 Abs. 4 IVöB), dürfen bei «weitgehend» standardisierten Leistungen neu höchstens noch 80 bis 90 % Preisgewicht angesetzt werden; bei weniger standardisierten Leistungen sind es etwa 70 bis 80 %. Entsprechend verschiebt sich auch das untere Ende der Skala: das Preis-Mindestgewicht verringert sich im Vergleich zum alten Recht.

Massgebend für die Beurteilung ist dabei nicht die allgemeine Kategorie, der eine Leistung zuzuordnen ist, sondern die konkrete Art der Ausschreibung im Einzelfall. Es kommt einzig darauf an, ob gestützt auf den konkreten Auftragsbeschrieb grössere, kleinere oder praktisch keine relevanten Qualitätsunterschiede zwischen den Angeboten zu erwarten sind. Je grösser diese Unterschiede, desto geringer ist der Preis zu gewichten und umgekehrt (BEYELER, a.a.O., S. 161).

Auf dieser Grundlage erklärt das Obergericht die bisherige Rechtsprechung zu standardisierten Leistungen, insbesondere 2C_802/2021 — das noch unter der alten IVöB erging und bei einfachsten Vergaben (Wäsche- und Lieferservice von Handtuchrollen) eine Mindestgewichtung des Preiskriteriums von 60 % vorsah —, für Sachverhalte unter der neuen Gesetzgebung als «überholt und grundsätzlich nicht mehr massgebend». Diese Feststellung ist von zentraler Bedeutung: Die 60 %-Untergrenze, auf die sich die Beschwerdeführerin berufen hatte, gilt unter der revidierten IVöB nicht mehr.

Qualifikation der Winterdienstarbeiten

Das Gericht verneint entgegen der Beschwerdeführerin, dass es sich um vollständig oder weitgehend standardisierte Leistungen handelt. Zwar mögen einzelne Elemente für sich allein Merkmale einer standardisierten Leistung aufweisen; entscheidend sei aber eine gesamthafte Betrachtung. Die Winterdienstarbeiten im alpinen Raum — Räumung und Pflügen von Gemeinde- und Kantonsstrassen, Gehsteigen und Plätzen auf 9'950 m², Pikettbereitschaft, Einsatzbereitschaft ab 1. November bis Saisonende der Bergbahnen — sind nicht vergleichbar mit der einfachen Leistung in 2C_802/2021 (Handtuchspender und Stoffhandtuchrollen) noch mit dem Transport von Siedlungsabfall oder der üblichen Strassenreinigung. Erschwerend wirkt die Auftragsdauer von fünf Jahren mit nicht voraussehbaren Witterungsbedingungen und dem Risiko einsatzloser Stunden.

Gleichzeitig verneint das Gericht aber auch einen hohen Schwierigkeitsgrad, wie ihn die Beschwerdegegnerin geltend machte. Komplexe Beschaffungen, die eine tiefe Preisgewichtung rechtfertigen, sind etwa IT-Projekte mit vielen Schnittstellen oder anspruchsvolle Tiefbauvorhaben. Ein mittlerer bis einfacher Schwierigkeitsgrad liegt vielmehr nahe, wie sich auch aus den Musterbeispielen des Departements für Infrastruktur, Energie und Mobilität (DIEM) ergibt, das für Dienstleistungen eine Preisgewichtung von 50 bis 25 % vorsieht (abgestuft nach Schwierigkeitsgrad klein, mittel, gross). Der KBOB-Leitfaden empfiehlt für einfache Aufträge 50 bis 70 % Preis und 30 bis 50 % Qualität, für mittel komplexe 30 bis 50 % Preis und 50 bis 70 % Qualität.

Ermessensüberschreitung bei 30 % Preisgewichtung

Die vorliegende Preisgewichtung von 30 % liegt am unteren Rand der Preisgewichtung komplexer Beschaffungen und am unteren Ende des abstrakten Rahmens von 50 bis 25 % gemäss DIEM-Empfehlung. Bei einem mittleren bis einfachen Schwierigkeitsgrad ist dies zu tief. Zusätzlich kritisiert das Gericht die Gewichtung der Qualitätskriterien: Das Kriterium «Qualität des Anbieters» ist mit 40 % gegenüber den beiden anderen Kriterien (je 30 %) «offensichtlich übergewichtet». Die konkreten Winterdienstarbeiten sind nicht derart komplex, dass diese Gewichtung gerechtfertigt wäre. Selbst schlechte Erfahrungen mit bisherigen Leistungserbringern rechtfertigen keine derart «überzeichnete» Gewichtung.

Auch beim Kriterium «Qualität des Angebots» (30 %) erscheint die Gewichtung am oberen Rand der DIEM-Empfehlung übergewichtet, zumal die beiden mit je 10 % am stärksten gewichteten Subkriterien «Zeit zum Einsatzort» und «Garagierung der Mangelfahrzeuge» letztlich gar nicht beurteilt wurden, sodass allfällige Qualitätsvorteile eben gerade nicht belohnt werden konnten.

Zusammenfassend stellt das Gericht fest, dass eine besondere Komplexität oder ein besonderer Schwierigkeitsgrad nicht ersichtlich ist und die Gewichtung des Preiskriteriums mit nur 30 % als zu tief festgelegt wurde. Es liegt eine «sachlich nicht zu rechtfertigende Überschreitung des Ermessens» durch die Vergabebehörde vor. Die Beschwerde ist in diesem Punkt gutzuheissen.

Weitere Rügen

Die Rüge der unzulässigen Verfahrensartvermischung erweist sich als unbegründet. Das Bundesgericht hatte in BGE 152 II 325 bereits festgehalten, dass die Vergabebehörde das Einladungsverfahren zu Recht gewählt hatte und die sinngemässe Anwendung von Regeln des offenen Verfahrens keine Rechtsverletzung darstellt.

Die Rüge der falschen Bewertung des Unterkriteriums «Zeit zum Einsatzort» ist ebenfalls unbegründet: Alle drei Anbieter hatten die Einsatzzeit der Ersatzfahrzeuge mit weniger als 15 Minuten angegeben und wurden gleich behandelt; eine Benachteiligung der Beschwerdeführerin liegt nicht vor.

Die Rüge der Bewertung der «Qualität der Anbieterin» mit nur 3 von 5 Punkten («keine oder neutrale Erfahrung») ist unbegründet. Die Beschwerdegegnerin hatte der Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 22. November 2021 gravierende Versäumnisse und Mängel bei der Auftragsausführung vorgeworfen und die Vertragskündigung in Aussicht gestellt; dieses Schreiben blieb schriftlich unwidersprochen. Eine Basisbewertung von 2 Punkten, erhöht auf 3 Punkte aufgrund anderer positiver Referenzen, ist sachlich nachvollziehbar und im Rahmen des Ermessensspielraums haltbar.

Sekundärrechtsschutz und prozeduraler Ausgang

Da der Vertrag bezüglich der Winter 2023/24 bis 2025/26 bereits abgeschlossen wurde, kann das Gericht für diesen Zeitraum nur die Rechtswidrigkeit des Vergabeentscheids feststellen (Art. 58 Abs. 2 IVöB; BGE 152 II 142 E. 5.3.2). Ein direkter Eingriff in den privatrechtlichen Vertrag ist dem Gericht verwehrt. Für die noch offenen Winter 2026/27 und 2027/28 hebt das Gericht den Vergabeentscheid auf und weist die Sache zur neuen Vergabe im Sinne der Erwägungen an die Beschwerdegegnerin zurück (Art. 58 Abs. 1 IVöB). Von einem reformatorischen Entscheid (Direkterteilung des Zuschlags an die Beschwerdeführerin) sieht das Gericht ab, um der Vergabebehörde einen Handlungsspielraum bei der Neugestaltung der Vergabe zu belassen.

Einordnung in die Rechtsprechung

Überholung der 60 %-Untergrenze aus 2C_802/2021

Das Urteil 2C_802/2021 vom 24. November 2022 hatte unter der alten IVöB (2001) die Regel aufgestellt, dass bei einfachsten Vergaben der Preis mit mindestens 60 % zu gewichten ist (E. 3.9). Das Obergericht Graubünden erklärt diese Rechtsprechung für Sachverhalte unter der revidierten IVöB (2019) ausdrücklich als «überholt und grundsätzlich nicht mehr massgebend». Diese Einordnung stützt sich auf den mit der Revision vollzogenen Paradigmenwechsel vom «wirtschaftlich günstigsten» zum «vorteilhaftesten Angebot» (Art. 41 IVöB) und auf die dogmatische Analyse von BEYELER, wonach sich die gesamte Preisgewichtungsskala nach unten verschiebt, weil Art. 29 Abs. 4 IVöB den reinen Preiswettbewerb auf vollständig standardisierte Leistungen beschränkt. Die 60 %-Untergrenze verliert damit ihre rechtliche Grundlage, ohne dass dies bereits höchstrichterlich geklärt wäre — das Bundesgericht hat sich zur Preisgewichtung unter der neuen IVöB noch nicht materiell geäussert.

Prozedurale Grundlage: BGE 152 II 325

Der vorliegende Entscheid wäre ohne das Bundesgerichtsurteil BGE 152 II 325 vom 4. September 2025 (Zusammenfassung auf bger-update.ch) nicht möglich gewesen. Das BGer hatte dort klargestellt, dass die Ausschreibungsunterlagen im Einladungsverfahren kein selbständig anfechtbares Beschwerdeobjekt nach Art. 53 IVöB darstellen und Mängel darin erst mit dem Zuschlag gerügt werden können. Erst diese prozessuale Weichenstellung ermöglichte die vorliegende materielle Überprüfung der Preisgewichtung durch das Obergericht.

BGer-Praxis unter der neuen IVöB: 2C_410/2025

Das Bundesgericht hat in dem jüngeren Urteil 2C_410/2025 vom 1. Juli 2026 — ebenfalls einen Fall betreffend maschinellen Winterdienst — eine Preisgewichtung von 70 % nicht beanstandet, allerdings nur im Rahmen einer subsidiären Verfassungsbeschwerde (Willkürstandard), nicht als Überprüfung des Konkordatsrechts. Das BGer trat auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht ein, da keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung dargetan war. Der vorliegende Entscheid ergänzt diese Praxis: Während das BGer in 2C_410/2025 eine hohe Preisgewichtung (70 %) unter dem Willkürverbot bestätigte, beanstandet das Obergericht hier eine zu tiefe Preisgewichtung (30 %) als Ermessensüberschreitung — ein Umstand, der unter dem blossen Willkürstandard vermutlich nicht durchgedrungen wäre, hier aber im Rahmen der vollumfänglichen Überprüfung nach Art. 56 Abs. 3 IVöB geprüft werden konnte.

Alte Rechtsprechung zur Preisgewichtung

Die bisherige Rechtsprechung zur Preisgewichtung unter der alten IVöB kannte zwei Leitplanken: Für einfachste Vergaben war der Preis mit mindestens 60 % zu gewichten (2C_802/2021 E. 3.9); für komplexe Beschaffungen galt ein Minimum von 20 % (BGE 143 II 553 E. 6.4; BGE 130 I 241 E. 6.3; BGE 129 I 313 E. 9.2). Das Obergericht hält unter Verweis auf BEYELER fest, dass insbesondere die 20 %-Untergrenze für komplexe Beschaffungen «nicht ausdrücklich übernommen» wird und unter neuem Recht allenfalls eine noch tiefere Gewichtung in Betracht kommen könnte. Die obere Grenze (Qualität darf nicht beliebig dominate) bleibt jedoch unbestritten — eine zu tiefe Preisgewichtung widerspricht der Zielsetzung des Art. 2 lit. a IVöB, öffentliche Mittel wirtschaftlich einzusetzen.

Offene Fragen und Weiterzug

Die zentrale Rechtsfrage — welche Preisgewichtung unter der revidierten IVöB im Einzelfall zulässig ist — ist höchstrichterlich noch nicht geklärt. Das Bundesgericht hat in BGE 152 II 325 nur die prozessuralen Fragen entschieden; die materielle Preisgewichtungsfrage wurde an die kantonale Instanz zurückverwiesen. Der vorliegende Entscheid ist eine frühe kantonale Praxisentscheidung, die die neue Skala anhand der Literatur (BEYELER) und der Verwaltungshilfsmittel (DIEM-Musterbeispiele, KBOB-Leitfaden) konkretisiert. Ein Weiterzug ans Bundesgericht ist grundsätzlich möglich, setzt aber kumulativ eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung und die Erreichung des Schwellenwerts nach Art. 83 lit. f BGG voraus (vgl. BGE 152 II 325 E. 1.1). Die Frage, ob die Überholung der 60 %-Untergrenze und die neue Skala als grundsätzlich einzustufen sind, dürfte Gegenstand eines allfälligen Weiterzugs sein.

Fazit

Das Obergericht des Kantons Graubünden nutzt den vom Bundesgericht angeordneten zweiten Rechtsgang, um erstmals unter der revidierten IVöB eine vollumfängliche materielle Überprüfung der Preisgewichtung vorzunehmen. Es gelangt zu einem differenzierten Ergebnis: Die alte 60 %-Untergrenze für einfachste Vergaben wird als überholt erklärt, was die Beschwerdeführerin in ihrem starren Standpunkt widerlegt; dennoch wird die Preisgewichtung von 30 % als Ermessensüberschreitung qualifiziert, da die Winterdienstarbeiten nur mittleren bis einfachen Schwierigkeitsgrad aufweisen und das Kriterium «Qualität des Anbieters» mit 40 % offensichtlich übergewichtet war. Der Entscheid illustriert den praktischen Vollzug des Paradigmenwechsels im öffentlichen Beschaffungsrecht: Der Preis bleibt ein zentrales Kriterium, doch seine Gewichtung orientiert sich neu am Komplexitätsgrad des Einzelfalls, nicht mehr an starren prozentualen Untergrenzen. Für die Vergabebehörden bedeutet dies, dass sie die Qualitätsunterschiede, die durch eine tiefe Preisgewichtung ermöglicht werden, adäquat messen und belohnen müssen — anderenfalls liegt eine Ermessensüberschreitung vor.