2C_175/2026 — Pflichtpraktikum in einer Anwaltskanzlei als Voraussetzung für das Anwaltspatent

Rechtsgebiet: Anwaltsrecht / Verwaltungsverfassungsrecht · Vorinstanz: Kantonsgericht Freiburg, I. Verwaltungsgericht · Besetzung: II. öffentlich-rechtliche Abteilung, Aubry Girardin (Präsidentin), Donzallaz, Kradolfer · Verfahrensergebnis: Beschwerde abgewiesen

Executive Summary

• Kernpunkt: Ein im Kanton Freiburg wohnhafter Beschwerdeführer verlangte, die Anwaltsstagsausbildung und die Prüfungszulassung ohne Praktikumsvertrag in einer Anwaltskanzlei absolvieren zu dürfen. Er macht geltend, die freiburgische Pflicht zu mindestens zwölf Monaten Praktikum in einer Kanzlei verletze das Bundesrecht (Art. 7 BGFA) und die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV).
• Entscheidung: Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab. Art. 7 Abs. 1 lit. b BGFA legt nur die Mindestdauer des Praktikums fest, nicht dessen Ort; die Kantone dürfen ein Kanzleipraktikum vorschreiben. Die Regelung ist verhältnismässig und verletzt kein Grundrecht.
• Bedeutung: Das Urteil bestätigt die grosse Gestaltungsfreiheit der Kantone bei der Ausgestaltung des Anwaltspraktikums und schliesst sich an die gefestigte Rechtsprechung zu Art. 3 Abs. 1 und Art. 7 BGFA an. Die Pflicht zu einem Praktikum in einer Anwaltskanzlei ist ein zulässiger Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit.

Sachverhalt

A.________, wohnhaft im Kanton Freiburg, ersuchte die Anwaltskommission (Commission du barreau) am 3. Juli 2024 um die Möglichkeit, die gesamte Ausbildung für Anwaltskandidaten zu absolvieren und sich den Anwaltsprüfungen zu unterziehen, ohne über einen Praktikumsvertrag bei einem Praktikumsmeister verfügen zu müssen. Ausserdem verlangte er Zugang zu den früheren Prüfungsdokumenten.

Die Anwaltskommission wies das Gesuch mit Entscheid vom 9. September 2024 ab. Sie erklärte das Begehren um Zulassung zu den Prüfungen als unzulässig (dafür sei eine andere Stelle zuständig), das Gesuch um Zugang zur Ausbildung der Anwaltskandidatenvereinigung als unzulässig und das Begehren um Einsicht in frühere Prüfungen als gegenstandslos. Ein Emolument von 120 Franken wurde auferlegt.

Das Kantonsgericht Freiburg (I. Verwaltungsgericht) wies die Beschwerde mit Urteil vom 16. Februar 2026 ab. Es bejahte die Vereinbarkeit der kantonalen Praktikumspflicht mit dem Bundesrecht, verneinte eine Berührung des Kerngehalts eines Grundrechts durch die Praktikumspflicht und bestätigte die Zuständigkeitsabgrenzung zwischen Anwaltskommission und Prüfungskommission. Das Emolument von 120 Franken wurde als zulässig beurteilt; das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wurde abgewiesen.

A.________ gelangt mit öffentlich-rechtlicher Beschwerde ans Bundesgericht und beantragt sinngemäss die Reform des kantonsgerichtlichen Urteils dahingehend, dass er nicht der Praktikumsbewilligung bedarf und zur Anwaltskandidaten-Ausbildung ohne Praktikumsvertrag zugelassen wird, ferner den Zugang zu früheren Prüfungen, subsidiär die Rückweisung an das Kantonsgericht.

Erwägungen

Zulässigkeit

Das Bundesgericht prüft zunächst die Zulässigkeit. Da der Streit nicht das Ergebnis von Prüfungen oder anderen Fähigkeitsbewertungen betrifft, ist Art. 83 lit. t BGG nicht anwendbar (E. 1.1). Die öffentlich-rechtliche Beschwerde erfüllt die Voraussetzungen der Art. 42 und 82 ff. BGG und ist grundsätzlich zulässig (E. 1.2). Das Bundesgericht prüft die Verletzung des Bundesrechts frei (Art. 95 lit. a und 106 Abs. 1 BGG); die falsche Anwendung kantonalen Rechts kann als Verletzung des Bundesrechts gerügt werden, insbesondere als Willkür (Art. 9 BV) oder als Verletzung anderer Verfassungsrechte (E. 2).

Vorrang des Bundesrechts: Art. 7 BGFA und die kantonale Praktikumspflicht

Im Zentrum des Streits steht die Frage, ob die freiburgische Pflicht, mindestens zwölf Monate des Praktikums in einer bei der freiburgischen Anwaltskammer eingetragenen Kanzlei zu absolvieren (Art. 21 Abs. 1 LAv/FR), gegen das Bundesrecht verstösst. Der Beschwerdeführer macht geltend, das Praktikum sollte auch «innerhalb einer Behörde» absolviert werden können.

Das Bundesgericht stellt auf die massgebliche bundesrechtliche Bestimmung ab:

Art. 7 Abs. 1 BGFA (SR 935.61)«Für den Registereintrag müssen die Anwältinnen und Anwälte über ein Anwaltspatent verfügen. Ein solches kann von den Kantonen nur auf Grund folgender Voraussetzungen erteilt werden: a. ein juristisches Studium, das mit einem Lizentiat oder Master einer schweizerischen Hochschule oder einem gleichwertigen Hochschuldiplom eines Staates abgeschlossen wurde, der mit der Schweiz die gegenseitige Anerkennung vereinbart hat; b. ein mindestens einjähriges Praktikum in der Schweiz, das mit einem Examen über die theoretischen und praktischen juristischen Kenntnisse abgeschlossen wurde.»

Das Gericht hält fest, dass Art. 7 BGFA lediglich die Mindestvoraussetzungen für die Erteilung des Anwaltspatents umschreibt, welches die freizügige Ausübung der Anwaltstätigkeit in der ganzen Schweiz ermöglicht. Gemäss Art. 3 Abs. 1 BGFA ist es Sache der Kantone, die Ausbildungsbedingungen für das Anwaltspatent festzulegen, und zwar im Rahmen des BGFA und des Binnenmarktgesetzes (BGBM; SR 943.02). Die Kantone verfügen über einen grossen Gestaltungsspielraum bei der Definition der Ausbildungsbedingungen, der Praktikumsmodalitäten und der persönlichen Anforderungen an die Patentskandidaten. Das BGFA sieht nur die Mindestdauer des Praktikums von einem Jahr vor (E. 5.2).

Art. 21 Abs. 1 LAv/FR, der ein Praktikum von mindestens zwölf Monaten in einer Kanzlei einer im freiburgischen Register eingetragenen Person vorschreibt, regelt die Ausbildung der Praktikanten und präzisiert damit Art. 7 Abs. 1 lit. b BGFA. Da Art. 7 Abs. 1 lit. b BGFA nur festhält, dass ein einjähriges Praktikum notwendig ist, aber nicht bestimmt, wo es stattzufinden hat, können die Kantone vorschreiben, dass es in einer Kanzlei zu erfolgen hat. Diese Bestimmung verstösst nicht gegen den Vorrang des Bundesrechts:

Art. 49 Abs. 1 BV (SR 101)Kommentierung auf glossagens.ch

«Bundesrecht geht entgegenstehendem kantonalem Recht vor.»

Der verfassungsrechtliche Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts steht der Anwendung kantonalen Rechts entgegen, das Bundesrecht umgeht oder dessen Sinn und Geist widerspricht oder in Bereiche eingreift, die der Bundesgesetzgeber abschliessend geregelt hat (E. 5.4, mit Verweis auf BGE 150 I 213 E. 4.1). Da der freiburgische Gesetzgeber mit Art. 21 Abs. 1 LAv/FR aber innerhalb der durch Art. 3 Abs. 1 BGFA vorbehaltenen kantonalen Kompetenz bleibt, liegt kein Verstoss gegen den Vorrang des Bundesrechts vor (E. 5.5). Diese Einordnung entspricht der dargestellten Systematik des Bundesrechtvorrangs, nach der kantonales Recht nur dann verdrängt wird, wenn es Bundesrecht widerspricht oder in abschliessend geregelte Bereiche eingreift (vgl. die Darstellung auf glossagens.ch zum Vorrang des Bundesrechts und im Kommentar zu Art. 49 BV).

Legalitätsprinzip und Delegation der Ausbildung

Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung des Legalitätsprinzips (Art. 5 Abs. 1 BV), soweit der Staatsrat Freiburg die Ausbildung an die Anwaltskandidaten-Vereinigung delegiert habe. Das Bundesgericht hält fest, dass das Legalitätsprinzip ausserhalb des Straf- und Steuerrechts nur ein Verfassungsprinzip darstellt; im Zusammenhang mit kantonalem Recht greift das Bundesgericht nur bei Willkür ein (E. 6.1).

Sachlich ergibt sich, dass die Anwaltsprüfungs-Verordnung (OAv/FR) als einzige Bedingung für die Prüfungszulassung den Nachweis des Praktikums verlangt (Art. 19c Abs. 1 OAv/FR); es besteht keine Pflicht, bestimmte Kurse zu besuchen. Die vom Beschwerdeführer angesprochenen Kurse werden von der Anwaltskammer gemeinsam mit der Anwaltskandidaten-Vereinigung organisiert, beruhen aber nicht auf einer Delegation des Staatsrates und sind nicht obligatorisch (E. 6.2–6.3). Art. 23 Abs. 2bis und 2ter LAv/FR ermächtigt den Staatsrat lediglich potestativ, eine besondere Ausbildung als Zulassungsvoraussetzung vorzusehen – wovon er bislang keinen Gebrauch gemacht hat (E. 6.3). Die Rüge der Verletzung des Legalitätsprinzips wird abgewiesen (E. 6.4).

Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) und Verhältnismässigkeit

Der Beschwerdeführer beruft sich auf Art. 27 BV und rügt die Verhältnismässigkeit der Pflicht zum Kanzleipraktikum. Das Bundesgericht bestätigt, dass die Zulässigkeit der kantonalen Ausbildungsanforderungen im Lichte der Wirtschaftsfreiheit geprüft werden kann (E. 9.1, mit Verweis auf 2C_887/2020, 2C_538/2020 und 2C_349/2019).

Art. 27 BV (SR 101)Kommentierung auf glossagens.ch

«1 Die Wirtschaftsfreiheit ist gewährleistet. 2 Sie umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung.»

Einschränkungen der Wirtschaftsfreiheit müssen auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, durch ein überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt sein und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit wahren (Art. 36 Abs. 1–3 BV). Das Bundesgericht prüft die Verhältnismässigkeit frei (E. 9.1).

Das Praktikum dient dem öffentlichen Interesse an einer qualitativ guten Vertretung vor Schweizer Verwaltungsbehörden und Gerichten. Es ist geeignet, notwendig und im engeren Sinn verhältnismässig: Ein Praktikum in einer Kanzlei zielt darauf ab, praktische Kenntnisse des Anwaltsberufs zu vermitteln, die nur durch die Tätigkeit in einer Kanzlei erworben werden können – wie etwa das Verfassen von Rechtsschriften und Mandantengespräche. Was die Dauer angeht, hat das Bundesgericht bereits ein zweijähriges Praktikum als verhältnismässig beurteilt (E. 9.2, mit Verweis auf 2P.252/2004 E. 2.4). Das vom Beschwerdeführer vorgeschlagene Alternativmodell (eine besondere Ausbildung oder ein Zertifikat) könnte zwar theoretische Kenntnisse vermitteln, diese aber nicht durch die praktische Erfahrung ersetzen, die der Gesetzgeber anstrebt. Die Pflicht zu einem achtzehnmonatigen Praktikum verstösst nicht gegen den Verhältnismässigkeitsgrundsatz (E. 9.2).

Der Einwand der mittelbaren Diskriminierung (Art. 8 Abs. 2 BV) fällt durch, da er auf Sachverhaltsbehauptungen beruht, die im angefochtenen Urteil nicht festgestellt sind (E. 10).

Weitere Rügen

Recht auf Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV): Der Beschwerdeführer reproduziert eine Rüge aus dem kantonalen Verfahren ohne zusätzliche Substantiierung. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern das Recht auf Gehör verletzt sein soll; die Rüge geht fehl (E. 4).

Gleichheitsgrundsatz (Art. 8 Abs. 1 BV) und Vereinigungsfreiheit (Art. 23 Abs. 3 BV): Der Beschwerdeführer behauptet, er könne die Kurse der Anwaltskandidaten-Vereinigung nicht besuchen, weil er keinen Praktikumsvertrag habe. Er begründet jedoch nicht, worin eine Ungleichbehandlung liegen soll, und weist nicht nach, dass Personen ohne Praktikumsvertrag diese Kurse nicht besuchen können. Da die Kurse ohnehin nicht obligatorisch sind und die Mitgliedschaft in der Vereinigung nicht verpflichtend ist, wird auch die Rüge der Verletzung der Vereinigungsfreiheit abgewiesen (E. 7).

Willkür (Art. 9 BV) bei der Zuständigkeitsfrage: Das Kantonsgericht hat aus Art. 5 Abs. 2 lit. e und Art. 17 Abs. 2 LAv/FR abgeleitet, dass die Anwaltskommission nur für das Praktikum, nicht aber für die Prüfungen zuständig ist, und dass die Prüfungskommission für den Zugang zu früheren Prüfungen zuständig ist. Es ist nicht unhaltbar, die Zuständigkeit für die Herausgabe alter Prüfungen bei der Kommission anzusiedeln, die für die Prüfungen verantwortlich ist (E. 8).

Emolument von 120 Franken: Das Bundesgericht prüft die Auslegung der kantonalen Bestimmung nur unter dem Gesichtspunkt der Willkür, während es die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Bestimmtheit der Delegationsnorm und deren Grenzen frei überprüft (E. 12.3). Art. 3 Abs. 4 LAv/FR enthält eine hinreichend bestimmte Delegationsnorm: Die Leistungen oder Entscheide der Anwaltskommission bilden den Gegenstand des Emoluments. Da das Emolument eine kausale Gebühr darstellt, die Gegenleistung für eine besondere staatliche Leistung ist, ergibt sich aus ihrer Natur, dass die Person, die die staatliche Leistung verlangt, Schuldnerin des festgelegten Betrags ist. Dies entspricht ausserdem Art. 130 Abs. 1 des freiburgischen Gesetzes über das Verwaltungs- und Gerichtsverfahren (CPJA/FR). Die Delegation ist mit dem Legalitätsprinzip vereinbar, was dem dargestellten Rahmen entspricht, wonach bei kausalen Gebühren die Anforderungen an die formell-gesetzliche Grundlage gelockert sind, der Kreis der Abgabepflichten und der Gegenstand der Abgabe aber im Gesetz bestimmt sein müssen (vgl. die Darstellung auf glossagens.ch zur Gesetzesdelegation bei öffentlichen Abgaben) (E. 12.4–12.5).

Unentgeltliche Rechtspflege: Der Beschwerdeführer legt nicht dar, warum seine Sache nicht von vornherein aussichtslos gewesen sein soll. Die Rüge geht fehl (E. 13). Im bundesgerichtlichen Verfahren wird die unentgeltliche Rechtspflege ebenfalls abgewiesen, da die Beschwerde von vornherein aussichtslos war (E. 14).

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil reiht sich in eine gefestigte Linie der Rechtsprechung zur kantonalen Praktikumspflicht im Anwaltsrecht ein und bestätigt diese.

BGE 134 II 329 ist der Leitentscheid zum Verhältnis zwischen BGFA, Binnenmarktgesetz und kantonalen Praktikumsanforderungen. Das Bundesgericht hielt dort fest, dass die Kantone im Rahmen der durch Art. 3 Abs. 1 BGFA vorbehaltenen Kompetenz Praktikumsanforderungen festlegen dürfen, diese aber nicht gegen das BGBM verstossen dürfen (BGE 134 II 329 E. 5.3). Im vorliegenden Fall geht es nicht um eine Beschränkung des Zugangs von Anwälten aus anderen Kantonen, sondern um die inhaltliche Ausgestaltung der Praktikumspflicht im Heimatkanton. Das Urteil bestätigt den in BGE 134 II 329 E. 5.3 umrissenen Rahmen: Kantonale Praktikumsregelungen sind zulässig, soweit sie die Ausbildung der Praktikanten betreffen und den durch das BGFA gesteckten Rahmen einhalten. Soweit kantonale Vorschriften über die Ausbildung hinausgehen und die Marktfreiheit der Anwälte einschränken (etwa durch Anforderungen an den Praktikumsmeister), können sie am BGBM gemessen werden – was hier jedoch nicht zur Debatte steht.

Die grosse Gestaltungsfreiheit der Kantone bei der Festlegung der Praktikumsmodalitäten wurde auch in 2C_538/2020 (E. 3.1) und 2C_651/2023 (E. 4.1) bekräftigt. In 2C_538/2020 hat das Bundesgericht ausserdem die Prüfung der kantonalen Ausbildungsanforderungen an der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) für zulässig erklärt und das Praktikumserfordernis als dem öffentlichen Interesse an qualitativ guter Vertretung dienend beurteilt (E. 7.2). Das vorliegende Urteil übernimmt diese Argumentation nahezu wörtlich und wendet sie auf eine andere Konstellation an: Während in 2C_538/2020 die Anrechnung einer ausserkantonalen Tätigkeit auf die Praktikumsdauer streitig war, geht es hier um die qualitative Anforderung, dass das Praktikum in einer Anwaltskanzlei – und nicht bloss bei einer Behörde – zu absolvieren ist. Das Bundesgericht bejaht in beiden Fällen die Verhältnismässigkeit und betont, dass das Praktikum praktische Erfahrungen vermitteln soll, die sich durch andere Ausbildungen nicht ersetzen lassen. Diese Auffassung steht im Einklang mit der Kommentierung zu Art. 27 BV auf glossagens.ch, wonach Beschränkungen des Berufszugangs Art. 27 BV unmittelbar berühren und der Verhältnismässigkeitsprüfung unterliegen.

Ebenfalls bestätigt wird die in 2C_537/2018 (E. 3.4) formulierte Grundaussage, dass das Praktikumserfordernis dem öffentlichen Interesse an einer sachkundigen Vertretung vor Schweizer Behörden und Gerichten dient. Im vorliegenden Urteil wird diese Interessenabwägung dahingehend präzisiert, dass der praktische Erfahrungsgewinn in einer Kanzlei (Schriftsatzverfassung, Mandantenkontakt) ein legitimes kantonales Ausbildungsziel darstellt, das sich durch rein theoretische Ausbildungen nicht ersetzen lässt. Das Bundesgericht legt damit – in Übereinstimmung mit der bisherigen Rechtsprechung – dar, dass die Verhältnismässigkeit der Praktikumsanforderung nicht davon abhängt, ob ein Kanzleipraktikum eine garantierbare Qualität liefert, sondern ob ein weniger einschneidendes Mittel den angestrebten Zweck gleichermassen erreichen kann – was verneint wird.

Die Verfahrensfrage der Abgrenzung zwischen Anwaltskommission und Prüfungskommission (E. 8) ist kantonalspezifisch und nicht Gegenstand einer weiterreichenden Rechtsprechungslinie. Die Ausführungen zum Emolument (E. 12) bestätigen die ständige Rechtsprechung zu kausalen Gebühren, nach der das Legalitätsprinzip bei der Bestimmung des Gebührenbetrags gelockert ist, der Kreis der Abgabepflichtigen und der Gegenstand der Abgabe aber im Gesetz bestimmt sein müssen (vgl. BGE 143 I 227 E. 4.2.1; BGE 125 I 173 E. 9a).

In jüngerer Zeit hat sich das Bundesgericht in 2D_25/2025 mit dem endgültigen Nichtbestehen der Anwaltsprüfung befasst – einer verwandten, aber prozessual anders gelagerten Frage (Prüfungsergebnis, nicht Praktikumspflicht). Dort ging es um die richterliche Überprüfbarkeit von Prüfungsentscheiden, während das vorliegende Urteil die Voraussetzungen für die Zulassung zum Praktikum und zur Prüfung klärt. Beide Entscheide bestätigen den weiten kantonalen Gestaltungsspielraum im Anwaltsausbildungsrecht.

Fazit

Das Urteil bestätigt die gefestigte Rechtsprechung, dass Art. 7 Abs. 1 lit. b BGFA lediglich die Mindestdauer des Praktikums vorschreibt und den Kantonen die Befugnis lässt, auch den Ort des Praktikums – namentlich die Pflicht zu einem Praktikum in einer Anwaltskanzlei – vorzuschreiben. Die freiburgische Regelung hält sich im Rahmen der durch Art. 3 Abs. 1 BGFA vorbehaltenen kantonalen Kompetenz, verstösst nicht gegen den Vorrang des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV) und ist im Lichte der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) verhältnismässig. Die weiteren Rügen (Legalitätsprinzip, Gleichheit, Vereinigungsfreiheit, Willkür, Emolument, unentgeltliche Rechtspflege) werden durchweg als unbegründet oder ungenügend substantiiert abgewiesen. Die Gerichtskosten von 2'000 Franken werden dem unterliegenden Beschwerdeführer auferlegt; das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wird wegen Aussichtslosigkeit abgewiesen.