Le Tribunal fédéral déjoue le piège réglementaire en matière de contribution d'assistance

Par l'arrêt 9C_438/2025 du 6 octobre 2026, destiné à la publication au Recueil officiel, la formation de cinq juges de la IIIe Cour de droit public corrige une pratique administrative restrictive de longue date en droit de l'assurance-invalidité. Les assurés majeurs placés sous une curatelle de portée générale ont, en principe, droit à une contribution d'assistance lorsqu'ils vivent dans une forme d'habitat privée. Le Tribunal fédéral déclare contraire à la loi la pratique opposée des offices AI cantonaux et de l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS).

La contribution d'assistance au sens de l'art. 42quater LAI a été introduite dans le cadre de la 6e révision de l'AI pour permettre aux personnes en situation de handicap de mener une vie indépendante en dehors des foyers et des institutions. Conformément au principe législatif «priorité aux prestations ambulatoires sur les prestations stationnaires», l'assurance prend en charge les coûts des assistants engagés par la personne assurée ou par son représentant légal dans le cadre d'un contrat de travail. La disposition concrétise ainsi l'injonction de droit constitutionnel et international de non-discrimination et de participation à la vie sociale (art. 8 al. 2 et 4 Cst. ainsi que art. 19 de la Convention relative aux droits des personnes handicapées, CDPH). Si les adultes capables d'exercice des droits civils sont directement habilités à percevoir une allocation pour impotent, l'art. 42quater al. 2 LAI habilite le Conseil fédéral à édicter des conditions supplémentaires pour les mineurs et les personnes dont la capacité d'exercice des droits civils est restreinte.

Sur la base de cette norme de délégation, l'art. 39b let. a RAI exige que les personnes majeures sous curatelle «tiennent leur propre ménage». L'OFAS interprétait jusqu'à présent cette disposition dans sa circulaire sur la contribution d'assistance (CCA) en ce sens que la personne assurée devait pouvoir organiser, diriger et surveiller elle-même pour l'essentiel le ménage. Une autonomie décisionnelle et de contrôle personnelle marquée dans la vie quotidienne domestique était exigée.

Cette pratique administrative conduisait à un paradoxe normatif insoluble : celui qui, en raison d'une déficience mentale grave congénitale ou acquise, est placé sous curatelle de portée générale (art. 398 CC) et perçoit une allocation pour impotent ne peut, par définition, pas organiser un ménage de manière autonome. L'interprétation de l'administration avait donc pour effet que précisément les personnes nécessiteuses d'aide dépendant durablement d'un soutien humain pour éviter un placement en foyer étaient systématiquement exclues de la contribution d'assistance.

Dans les faits à juger, il s'agissait d'une assurée née en 1961 atteinte d'une oligophrénie grave congénitale et d'un retard global de développement. Elle perçoit depuis 1980 une rente entière extraordinaire de l'assurance-invalidité et depuis 2008 une allocation pour impotent de degré moyen. L'assurée vit depuis des décennies dans un appartement et est prise en charge par ses curatrices ainsi que par un réseau d'accompagnement privé. Lorsqu'elle a demandé une contribution d'assistance en 2022 afin de sécuriser durablement cette situation de logement, l'office AI du canton de Vaud a rejeté la demande. Le tribunal cantonal des assurances a confirmé cette décision au motif que l'assurée ne présentait pas le degré d'autonomie requis par l'art. 39b let. a RAI.

Le Tribunal fédéral rejette nettement cette argumentation. Certes, l'art. 42quater al. 2 LAI laisse au Conseil fédéral une marge de manœuvre dans la détermination des conditions supplémentaires. Une disposition réglementaire ou son application au moyen de circulaires administratives ne peut toutefois pas avoir pour effet de faire échec au but normatif de la loi fédérale. Les directives de l'administration ne revêtent en tout cas aucun caractère contraignant pour les tribunaux.

Le critère de «tenir son propre ménage» ne saurait, s'agissant d'assurés incapables d'exercice des droits civils, être entendu comme une autonomie de gestion intellectuelle. Il suffit que la personne assurée vive effectivement dans un ménage privé, non institutionnel, et y accomplisse les actes de la vie quotidienne avec l'aide de tiers et sous la conduite de son représentant. Par analogie avec l'ATF 141 V 530 relatif à l'établissement du domicile en droit civil en cas de déficience cognitive, les exigences en matière de capacité de discernement ne doivent pas non plus être exagérées en droit des assurances sociales.

Dans des arrêts antérieurs (ATF 147 V 251 et ATF 145 V 278), le Tribunal fédéral avait encore admis des critères stricts pour les mineurs (tels que la fréquentation d'une classe ordinaire) comme critères de délimitation appropriés. Pour les personnes majeures sous curatelle, une application tout aussi stricte conduit en revanche à un évidement complet du but de la loi. Le fait que le Conseil fédéral propose lui-même, dans son message du 23 février 2026 sur le développement de l'AI, la suppression sans remplacement de l'art. 42quater al. 2 LAI souligne l'urgence de la correction : le Tribunal fédéral a d'ores et déjà éliminé le piège réglementaire insoutenable par la voie interprétative.