Il Tribunale federale smantella la trappola dell'ordinanza nel contributo per l'assistenza

Con la sentenza 9C_438/2025 del 6 ottobre 2026, destinata alla pubblicazione nella Raccolta ufficiale, la formazione a cinque giudici della III Corte di diritto pubblico corregge una prassi amministrativa restrittiva di lunga data nel diritto dell'assicurazione per l'invalidità. Gli assicurati maggiorenni che si trovano sotto una curatela generale hanno in linea di principio diritto a un contributo per l'assistenza se vivono in una forma abitativa privata. Il Tribunale federale dichiara contrario alla legge la prassi opposta degli Uffici AI cantonali e dell'Ufficio federale delle assicurazioni sociali (UFAS).

Il contributo per l'assistenza ai sensi dell'art. 42quater LAI è stato introdotto nell'ambito della 6a revisione dell'AI per permettere alle persone con disabilità di condurre una vita autonoma al di fuori di istituti e istituzioni. Secondo il principio legislativo «l'ambulatoriale prima dello stazionario», l'assicurazione rimborsa i costi delle persone di assistenza assunte dalla persona assicurata o dal suo rappresentante legale nell'ambito di un contratto di lavoro. La disposizione concretizza così il precetto di non discriminazione e di partecipazione sociale di diritto costituzionale e internazionale (art. 8 cpv. 2 e 4 Cost. nonché art. 19 della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, CDPD). Mentre gli adulti capaci di agire che percepiscono un'indennità per impotenza sono direttamente titolari del diritto, l'art. 42quater cpv. 2 LAI autorizza il Consiglio federale a stabilire condizioni supplementari per i minorenni e le persone con capacità limitata di esercitare i diritti civili.

In virtù di questa norma di delega, l'art. 39b lett. a OAI esige che le persone maggiorenni sotto curatela «gestiscano una propria economia domestica». L'UFAS interpretava questa disposizione nella sua circolare sul contributo per l'assistenza (CCA) finora nel senso che la persona assicurata dovesse poter organizzare, dirigere e controllare sostanzialmente da sola l'economia domestica. Si esigeva un'autonomia decisionale e di controllo personale marcata nella vita quotidiana domestica.

Questa prassi amministrativa conduceva a un paradosso normativo insanabile: chi si trova sotto curatela generale (art. 398 CC) a causa di una grave disabilità mentale congenita o acquisita e percepisce un'indennità per impotenza non può, per definizione, organizzare autonomamente un'economia domestica. L'interpretazione dell'amministrazione comportava pertanto che proprio le persone bisognose di aiuto che dipendono da un sostegno personale permanente per evitare il ricovero in un istituto venivano sistematicamente escluse dal contributo per l'assistenza.

Nel caso di specie si trattava di un'assicurata nata nel 1961 con una grave oligofrenia congenita e ritardo globale dello sviluppo. Percepisce dal 1980 una rendita intera straordinaria dell'assicurazione per l'invalidità e dal 2008 un'indennità per impotenza di grado medio. L'assicurata vive da decenni in un appartamento ed è assistita dalle sue curatrici nonché da una rete di assistenza privata. Quando nel 2022 ha chiesto un contributo per l'assistenza per assicurare a lungo termine questa situazione abitativa, l'Ufficio AI del Cantone di Vaud ha respinto la domanda. Il tribunale cantonale delle assicurazioni ha confermato questa decisione con l'argomento che l'assicurata non presentava il grado di autonomia richiesto dall'art. 39b lett. a OAI.

Il Tribunale federale respinge nettamente questa argomentazione. Certo, l'art. 42quater cpv. 2 LAI lascia al Consiglio federale una discrezionalità nella determinazione delle condizioni supplementari. Tuttavia, una disposizione d'ordinanza o la sua applicazione tramite circolari amministrative non deve portare a frustrare lo scopo effettivo della norma della legge federale. Le direttive amministrative non sviluppano comunque alcuna forza giuridica vincolante per i tribunali.

Il criterio dello «gestire una propria economia domestica» non può essere inteso, nel caso di assicurati incapaci di agire, come autonomia gestionale intellettuale. È sufficiente che la persona assicurata viva di fatto in un'economia domestica privata, non istituzionale e vi svolga le attività quotidiane con l'aiuto di terze persone e sotto la guida del suo rappresentante. In analogia al DTF 141 V 530 in tema di costituzione del domicilio di diritto civile in caso di compromissione cognitiva, anche nel diritto delle assicurazioni sociali i requisiti in materia di capacità di discernimento non devono essere ecceduti.

In decisioni precedenti (DTF 147 V 251 e DTF 145 V 278) il Tribunale federale aveva ancora approvato criteri rigorosi per i minorenni (come la frequenza di una classe regolare) in quanto criteri di delimitazione appropriati. Nel caso di maggiorenni sotto curatela, un'applicazione analogamente rigorosa conduce invece a un completo svuotamento dello scopo della legge. Il fatto che il Consiglio federale, nel suo messaggio del 23 febbraio 2026 sull'ulteriore sviluppo dell'AI, proponga esso stesso la soppressione senza sostituzione dell'art. 42quater cpv. 2 LAI sottolinea l'urgenza della correzione: il Tribunale federale ha ora eliminato l'insostenibile trappola dell'ordinanza già per via interpretativa.