Initiative zurichoise pour les transports publics : le transfert des coûts lié à la limitation à 30 km/h résiste devant le Tribunal fédéral

Dans le litige opposant la ville de Zurich au canton de Zurich au sujet du contre-projet à l'initiative cantonale « pour les transports publics », le Tribunal fédéral, en formation de cinq juges, a rejeté le recours de la ville de Zurich sur tous les points (1C_510/2025). Le Grand Conseil zurichois avait adopté, à titre de contre-projet à l'initiative populaire, une révision de la loi sur les transports publics de voyageurs (§§ 29a–29c PVG/ZH). Selon celle-ci, les mesures constructives et les arrangements de circulation sur les routes doivent en principe être conçus de manière à ne pas ralentir les transports publics (§ 29a PVG/ZH). Lorsque des mesures — notamment les réductions de vitesse communales telles que la limitation à 30 km/h sur les axes de circulation principaux — entraînent néanmoins des ralentissements, les propriétaires des routes impliqués doivent d'abord prendre des mesures compensatoires (§ 29b PVG/ZH). Si celles-ci s'avèrent impossibles ou inefficaces, les propriétaires des routes indemnisent la communauté de transport pour les surcoûts d'exploitation qui en résultent (§ 29c PVG/ZH).

La ville de Zurich reprochait d'une part une violation de son droit de participation constitutionnel au sens de l'art. 85 al. 3 Cst./ZH, aucune procédure de consultation formelle des communes n'ayant été menée à propos du contre-projet. D'autre part, elle faisait valoir que le § 29c PVG/ZH violait la primauté du droit fédéral (art. 49 al. 1 Cst.), la disposition érodant le droit fédéral de protection contre le bruit (art. 11 LPE) et subordonnant les mesures d'assainissement du bruit à des charges financières inadmissibles.

Le Tribunal fédéral ne suit pas l'argumentation de la ville. Sur le plan procédural, il relève que la question de savoir si le droit d'être entendu des communes au sens de l'art. 85 al. 3 Cst./ZH s'applique de manière générale aux contre-projets aux initiatives populaires cantonales n'a pas besoin d'être tranchée de manière définitive. Ce qui est déterminant, c'est que la ville de Zurich a été entendue par ses organes lors d'une séance de la commission cantonale compétente. Une telle audition en commission satisfait, selon la jurisprudence, aux exigences constitutionnelles de l'autonomie communale, lorsque la collectivité concernée a pu prendre position en temps utile et de manière circonstanciée et que ses observations ont été prises en compte dans les délibérations parlementaires.

Sur le fond, le Tribunal fédéral a examiné la compatibilité de la règle de prise en charge des coûts avec le droit fédéral de l'environnement dans le cadre de la retenue judiciaire lors du contrôle abstrait des normes (ATF 147 I 136 consid. 1.4). L'Office fédéral de l'environnement (OFEV) a confirmé dans son avis que d'éventuels surcoûts d'exploitation dans les transports publics ne constituent pas des mesures limitant les émissions au sens du droit de la protection contre le bruit, mais des conséquences indirectes d'arrangements de modération du trafic. Le droit fédéral ne règle pas de manière exhaustive la prise en charge de tels coûts indirects. Le législateur cantonal est donc libre de régler l'attribution financière par voie de loi spéciale dans le droit cantonal des transports de voyageurs. Il n'y a pas d'érosion du droit fédéral, car le § 29c PVG/ZH n'interdit ni les mesures d'assainissement du bruit ni n'en complique de manière disproportionnée l'ordonnance. L'arrêt illustre la hiérarchie des normes en droit constitutionnel : faute de réglementation fédérale exhaustive, les cantons conservent une marge de manœuvre considérable en matière de politique législative pour la répartition des charges entre canton, communes et entreprises de transport.