EDÖB-Empfehlung vom 17. August 2026 — BGÖ-Zugang zu Rechtshilfeakten verweigert

Rechtsgebiet: Öffentlichkeitsprinzip / internationale Rechtshilfe in Strafsachen · Gericht: Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter (EDÖB), Bern · Besetzung: Reto Ammann (Leiter Direktionsbereich Öffentlichkeitsprinzip), André Winkler (Jurist) · Verfahrensergebnis: Empfehlung zugunsten BJ — Zugang verweigert

Executive Summary

• Kernpunkt: Ein Journalist verlangte vom Bundesamt für Justiz (BJ) Zugang zu sämtlichen Dokumenten im Zusammenhang mit einem Fall der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen (betreffend Tariq Ramadan). Das BJ verweigerte den Zugang gestützt auf Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 3 BGÖ (Ausnahme für Verfahren der internationalen Rechts- und Amtshilfe).
• Entscheidung: Der EDÖB empfiehlt dem BJ, an seiner Beurteilung festzuhalten. Nach einer Einsichtnahme vor Ort in den Räumlichkeiten des BJ gelangte der Beauftragte zum Schluss, dass sämtliche ersuchten Dokumente einen direkten und engen Bezug zu einem Verfahren der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen aufweisen und somit vom sachlichen Geltungsbereich des BGÖ ausgenommen sind.
• Bedeutung: Die Empfehlung bestätigt die restriktive Ausnahme des Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 3 BGÖ in der Linie von BGE 147 I 47 und BGer 1C_101/2023. Sie illustriert, dass Dokumente, die von den zuständigen Behörden spezifisch im Rahmen eines Rechtshilfeverfahrens erstellt worden sind, anders als blosse Beweismittel mit nur losem Verfahrensbezug, dem BGÖ entzogen sind. Ein Weiterzug über eine Verfügung nach Art. 15 BGER zum BVGer und allenfalls ans BGer ist möglich.

Sachverhalt

Der Antragsteller, ein Journalist, ersuchte am 5. Juni 2026 gestützt auf das Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) beim Bundesamt für Justiz (BJ) um Zugang zu Dokumenten im Zusammenhang mit einem Fall der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen betreffend Tariq Ramadan. Das Gesuch umfasste drei Kategorien: (1) Dokumente im Zusammenhang mit einem allfälligen Rechtshilfeersuchen der französischen Behörden, namentlich Auslieferungsersuchen, Ersuchen um stellvertretende Strafverfolgung oder -vollstreckung sowie Korrespondenz zwischen dem BJ und französischen Behörden; (2) interne Dokumente des BJ (Aktenvermerke, Analysen, Stellungnahmen, Protokolle) zur Behandlung des Falls, insbesondere zur Koordination mit kantonalen Behörden und zur rechtlichen Beurteilung der Priorität zwischen Schweizer und französischem Urteil; (3) Dokumente zur Kommunikation zwischen BJ und SIRENE-Büro bezüglich der SIS-Ausschreibung.

Das BJ verweigerte am 8. Juni 2026 den Zugang mit der Begründung, es handle sich um Dokumente im Zusammenhang mit einem Fall der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen, die gemäss Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 3 BGÖ vom Öffentlichkeitsgesetz ausgenommen seien. Daraufhin reichte der Antragsteller am 15. Juni 2026 einen Schlichtungsantrag beim EDÖB ein. Der Beauftragte führte das Verfahren schriftlich durch und veranlasste ausnahmsweise eine Einsichtnahme vor Ort in den Räumlichkeiten des BJ am 8. Juli 2026, um die betroffenen Dokumente zu begutachten. Nach ergänzenden Stellungnahmen beider Parteien erliess der EDÖB die vorliegende Empfehlung.

Erwägungen

Formelle Erwägungen

Der EDÖB stellte die Zulässigkeit des Schlichtungsantrags fest: Der Antragsteller war Teilnehmer am vorhergehenden Zugangsgesuchsverfahren (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ) und reichte den Antrag form- und fristgerecht ein (Art. 13 Abs. 2 BGÖ). Da keine Einigung zustande kam, war der Beauftragte gehalten, eine Empfehlung nach Art. 14 BGÖ abzugeben.

Sachlicher Geltungsbereich des BGÖ und Ausnahme für internationale Rechts- und Amtshilfe

Zentrale Rechtsfrage war, ob die verlangten Dokumente in den sachlichen Geltungsbereich des BGÖ fallen oder ob sie gemäss Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 3 BGÖ davon ausgeschlossen sind. Der massgebliche Wortlaut lautet:

Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 3 BGÖ (SR 152.3)

«1 Dieses Gesetz gilt nicht für: a. den Zugang zu amtlichen Dokumenten betreffend: 1. Zivilverfahren, 2. Strafverfahren, 3. Verfahren der internationalen Rechts- und Amtshilfe, 4. internationale Verfahren zur Streitbeilegung, 5. Verfahren der Staats- und Verwaltungsrechtspflege oder 6. Schiedsverfahren; b. die Einsichtnahme einer Partei in die Akten eines erstinstanzlichen Verwaltungsverfahrens.»

Sinn und Zweck von Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ ist es, eine Kollision des Öffentlichkeitsgesetzes mit spezialgesetzlichen Akteneinsichtsrechten zu verhindern und die freie Willensbildung der Behörden sowie einen ordnungsgemässen Verfahrensablauf zu gewährleisten (vgl. BGer 1C_101/2023 vom 1. Februar 2024 E. 3.1.2). Der Zugang zu Dokumenten, die Teil der Verfahrensakten solcher Verfahren sind, wird in den entsprechenden Verfahrensgesetzen geregelt.

Der EDÖB betonte jedoch — in Übereinstimmung mit der Botschaft zum BGÖ (BBl 2003 2008) und der bundesgerichtlichen Rechtsprechung —, dass nicht alle Informationen und Dokumente, die einen Bezug zum Gegenstand von Verfahren der internationalen Rechts- und Amtshilfe aufweisen, als Dokumente eines Verfahrens im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 3 BGÖ zu qualifizieren sind. Dokumente, die zwar in einem weiteren Zusammenhang mit einem solchen Verfahren stehen, aber keinen Eingang in die Verfahrensakten im engeren Sinn finden, sind grundsätzlich nach dem BGÖ zugänglich.

Nach BGE 147 I 47 E. 3.4 und BGer 1C_101/2023 E. 3.1.2 ist der Begriff «betreffend» resp. «concernant» in Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ so zu verstehen, dass er sich auf Dokumente bezieht, die speziell das Verfahren im engeren Sinn betreffen — also Dokumente, die von den Gerichts- oder Strafverfolgungsbehörden ausgehen oder durch sie angeordnet worden sind —, und nicht auf solche, die sich in einem weiten Sinn in den Verfahrensakten befinden können. Der allgemeine Rahmen des Öffentlichkeitsprinzips mit seinem Grundsatz der Transparenz und den sachlichen Ausnahmen ist auf der Themenseite zum Öffentlichkeitsprinzip auf glossagens.ch dargestellt.

Begriff der «Rechtshilfe» und «Amtshilfe»

Die Begriffe «Rechtshilfe» und «Amtshilfe» werden im BGÖ nicht definiert. Nach der Lehre reicht es aus, dass eine Behörde eines anderen Staates involviert ist, um von internationaler Amtshilfe zu sprechen. In Bezug auf die internationale Rechtshilfe in Strafsachen verweist der EDÖB auf das Bundesgesetz über internationale Rechtshilfe in Strafsachen (IRSG; SR 351.1), das in den Art. 1 und 63 IRSG die betroffenen Handlungen auflistet: Auslieferung (Art. 1 Abs. 1 Bst. a IRSG), Rechtshilfe zur Unterstützung eines Strafverfahrens im Ausland (Bst. b), stellvertretende Verfolgung und Ahndung (Bst. c) und Vollstreckung ausländischer Strafentscheide (Bst. d). Art. 63 Abs. 2 IRSG erfasst zudem «andere Rechtshilfehandlungen» wie Zustellung von Schriftstücken, Beweiserhebung und Herausgabe von Akten.

Der EDÖB stellte sich auf den Standpunkt, dass neben den im IRSG aufgeführten Handlungen auch andere Formen der Zusammenarbeit in Strafsachen unter die internationale Rechtshilfe fallen. Erfasst seien alle Massnahmen, die ein Staat ergreifen kann, um einen anderen Staat im Rahmen seiner Strafverfahren zu unterstützen — in allen Phasen des Verfahrens, von der Ermittlungsphase über das Verfahren bis zur Vollstreckung von Entscheidungen (vgl. Onlinekommentar zu Art. 1 IRSG, Rz. 2). Das Rechtshilfeverfahren sei ein zwischenstaatliches Verfahren, das die Beziehungen zwischen zwei Staaten betrifft und als Ganzes betrachtet werden muss (vgl. BVGer A-5260/2021 vom 1. November 2023 E. 6.5.1).

Anwendung auf den konkreten Fall

Der Antragsteller hatte eingewendet, das BJ begründe pauschal, ohne nähere Umschreibung der Dokumente, und ohne zu prüfen, ob ein teilweiser Zugang möglich sei. Auch behauptete er ausserordentliche öffentliche Interessen am Zugang.

Der EDÖB kam nach Auswertung der im BJ vor Ort eingesehenen Unterlagen zum Schluss, dass diese Dokumente allesamt von den beteiligten Behörden im Zusammenhang mit einem Fall der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen erstellt worden seien und einen direkten und engen Bezug dazu aufweisen. Sie betreffen somit Verfahren der internationalen Rechts- und Amtshilfe und sind in Anwendung von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 3 BGÖ vom sachlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes ausgenommen. Da das BGÖ nicht anwendbar ist, verzichtete der EDÖB auf die Beurteilung der weiteren Vorbringen des Antragstellers, namentlich der Frage allfälliger öffentlicher Interessen am Zugang.

Einordnung in die Rechtsprechung

Die Empfehlung des EDÖB fügt sich konsistent in die Rechtsprechung des Bundesgerichts zur Auslegung von Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ ein. Das Bundesgericht hat in BGE 147 I 47 E. 3.4 und sodann in BGer 1C_101/2023 E. 3.1.2 den Begriff «betreffend» restriktiv dahingehend ausgelegt, dass nur Dokumente, die speziell das Verfahren im engeren Sinn betreffen — also von den zuständigen Behörden im Rahmen des Verfahrens erstellt oder angeordnet worden sind —, vom sachlichen Geltungsbereich des BGÖ ausgenommen sind. Nicht erfasst werden blosse Beweismittel, die mit dem angefochtenen Entscheid weder in direktem Zusammenhang stehen noch eng mit dem Streitgegenstand verbunden sind. Eine zu weite Auslegung käme einer bewussten Umgehung des Zwecks des Öffentlichkeitsgesetzes gleich (vgl. auch die Zusammenfassung von 1C_101/2023 auf bger-update.ch).

Der vorliegende Fall unterscheidet sich in seinem Ergebnis von BGer 1C_101/2023, bestätigt aber deren dogmatischen Ansatz: Während das Bundesgericht in 1C_101/2023 festhielt, dass Beschaffungsdokumente, die bloss als Beweismittel in ein Strafverfahren gelangt waren, nicht unter den Ausnahmetatbestand des Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ fallen — da sie ausserhalb des Strafverfahrens und nicht im Hinrichtung auf dieses erstellt worden waren —, gelangte der EDÖB hier zum gegenteiligen Ergebnis, weil die streitgegenständlichen Dokumente von den beteiligten Behörden spezifisch im Rahmen eines internationalen Rechtshilfeverfahrens erstellt worden sind und einen direkten und engen Bezug dazu aufweisen. Die unterschiedliche Qualifikation folgt somit konsequent aus der in BGE 147 I 47 und 1C_101/2023 entwickelten Unterscheidung zwischen Verfahrensakten im engeren Sinn und Dokumenten mit nur losem Verfahrensbezug. Der EDÖB bestätigt damit die bundesgerichtliche Rechtsprechung, ohne sie zu erweitern oder einzuschränken.

Die Rekurskommission des Bundesgerichts hat diese Linie in 13Y_3/2026 vom 14. September 2026 ebenfalls angewendet: Ein Expertenbericht, der Grundlage für hängige Revisionsverfahren bildete, wurde als der rechtsprechenden Funktion zuzuordnend qualifiziert und fiel nicht unter das BGÖ — wiederum gestützt auf das Kriterium des direkten und engen Bezugs zum Verfahren (vgl. BGer 1C_101/2023 E. 3.1.2).

Eine parallele EDÖB-Empfehlung vom 22. Oktober 2024 (betreffend Dokumente zur Repatriierung von blockierten Geldern) behandelte dieselbe Rechtsfrage unter Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 3 BGÖ mit gleichem Ausgang: Auch dort hatte das BJ den Zugang zu Dokumenten aus einem Verfahren der internationalen Rechts- und Amtshilfe verweigert, und der EDÖB empfahl, an dieser Beurteilung festzuhalten. Der Entscheid des BVGer A-7657/2024 vom 11. August 2026, der aus diesem Vorverfahren an das Bundesverwaltungsgericht gelangte, liess die Frage des sachlichen Ausschlusses nach Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 3 BGÖ hingegen offen und entschied stattdessen gestützt auf Art. 8 Abs. 1 BGÖ (Mitberichtsverfahren), wie die Zusammenfassung auf bger-update.ch zeigt. Der vorliegende EDÖB-Entscheid fällt thus in eine gefestigte Praxis, die den sachlichen Ausschluss bei Dokumenten mit direktem Verfahrensbezug bejaht, während die genaue Abgrenzung zu anderen Ausschlussgründen (wie Art. 8 BGÖ) in der jüngeren Rechtsprechung teils offenbleibt.

Hinsichtlich des Begriffs der «internationalen Rechtshilfe in Strafsachen» stimmt die Auffassung des EDÖB mit der Kommentierung im Onlinekommentar zu Art. 1 IRSG, Rz. 2 überein, wonach die internationale Zusammenarbeit in Strafsachen alle Massnahmen umfasst, die ein Staat ergreifen kann, um einen anderen Staat in allen Phasen des Verfahrens zu unterstützen. Der EDÖB übernimmt diese weite, aber durch das IRSG strukturierte Definition für die Auslegung von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 3 BGÖ.

Ein Weiterzug der Angelegenheit ist auf dem Rechtsweg möglich: Der Antragsteller kann binnen 10 Tagen nach Erhalt der Empfehlung beim BJ den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 VwVG verlangen (Art. 15 Abs. 1 BGÖ). Gegen eine solche Verfügung stünde ihm der Beschwerdeweg ans Bundesverwaltungsgericht (Art. 31 ff. VGG) und sodann ans Bundesgericht (Art. 82 ff. BGG) offen. Über OpenCaseLaw lässt sich derzeit kein nachgeordneter Entscheid ermitteln; die Empfehlung datiert vom 17. August 2026 und ist vermutlich noch nicht weitergezogen.

Fazit

Die Empfehlung des EDÖB vom 17. August 2026 ist dogmatisch unauffällig: Sie wendet die gefestigte Rechtsprechung des Bundesgerichts zur engen Auslegung des sachlichen Ausschlusses nach Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ auf einen Fall der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen an. Praktisch bedeutsam ist das Vorgehen der Einsichtnahme vor Ort: Weil das BJ die betroffenen Dokumente nicht herausgab, sondern nur vor Ort zur Einsicht vorlegte, konnte der EDÖB die plausible Behauptung eines direkten und engen Bezugs zum Rechtshilfeverfahren verifizieren, ohne die Vertraulichkeit der Verfahrensakten zu kompromittieren. Für zugangsberechtigte Journalisten und Forschende bedeutet die Empfehlung eine Bestätigung, dass Dokumente, die spezifisch im Rahmen internationaler Rechtshilfeverfahren entstehen, dem Öffentlichkeitsgesetz systematisch entzogen bleiben — der Zugang zu solchen Akten richtet sich allein nach den spezialgesetzlichen Verfahrensgesetzen (insb. IRSG und StPO).