Leitartikel · Bundesstaatsrecht · Umweltrecht · Grundsatzentscheid
Kanton gegen Bundesrat: Beschwerde ja, Sachprüfung nein
Der Kanton Genf hat 2022 ein neues Abfallgesetz (LDéchets) verabschiedet. Weil kantonale Ausführungsvorschriften zum Abfallrecht nach Art. 37 USG erst mit der Genehmigung des Bundes gültig werden, legte der Kanton das Gesetz dem Bund vor. Der Bundesrat verweigerte am 8. Dezember 2023 die Genehmigung für drei Regelungen: das Einzugsgebiet zugunsten der Kehrichtverbrennungsanlage Cheneviers (Art. 30 Abs. 1 LDéchets), die Finanzierung der Siedlungsabfälle über die allgemeinen Steuern der Gemeinden (Art. 36 Abs. 1) und die Finanzierung von Rückgabestellen und städtischen Sonderabfällen aus dem kantonalen Abfallfonds (Art. 38 Abs. 4 lit. e und f). Der Kanton gelangte an das Bundesgericht. Mit dem zur Publikation vorgesehenen Urteil 1E_1/2024 hat die I. öffentlich-rechtliche Abteilung in Fünferbesetzung die Beschwerde teilweise gutgeheissen.
Der Rechtsweg
Die erste Frage war, ob der Kanton überhaupt gegen einen Akt des Bundesrates vorgehen kann. Art. 189 Abs. 4 BV schliesst die Anfechtung von Akten des Bundesrates beim Bundesgericht aus, lässt aber gesetzliche Ausnahmen zu. Die ältere Rechtsprechung (etwa BGE 103 Ia 130) hatte die Genehmigungsverweigerung als unanfechtbar behandelt. Das Bundesgericht hält fest, dass diese Urteile Private oder Behörden betrafen, die sich nachträglich auf eine Verweigerung beriefen, nicht einen Kanton, der den Bund direkt belangt. Für diesen Fall sieht es in Art. 120 BGG eine Ausnahme im Sinne von Art. 189 Abs. 4 Satz 2 BV und knüpft an BGE 125 II 152 und an BGE 150 II 273 an.
Der Kanton hatte Klage nach Art. 120 Abs. 1 lit. a BGG erhoben. Das Bundesgericht behandelt die Eingabe als Beschwerde: Die Klage ist subsidiär, wenn ein Bundesgesetz eine Behörde ermächtigt, über die Streitigkeit zu verfügen (Art. 120 Abs. 2 BGG; BGE 151 II 68). Art. 37 USG ermächtigt den Bundesrat zum Genehmigungsentscheid, und dieser gilt für Art. 120 Abs. 2 BGG als Verfügung, obwohl die Botschaft zum BGG Genehmigungsakten normativen Charakter zuschrieb. Die Folge ist praktisch bedeutsam: Anders als die Klage ist die Beschwerde an eine Frist gebunden. Ein Kanton, der künftig gegen eine Genehmigungsverweigerung vorgehen will, muss das innert der Beschwerdefrist tun und die Formvorschriften von Art. 42 BGG einhalten.
Nur die Zuständigkeit wird geprüft
Ebenso wichtig ist die Beschränkung der Kognition. Bei einem Kompetenzkonflikt prüft das Bundesgericht nach dem Urteil nur, ob die Kompetenzverteilung eingehalten ist, nicht, ob der Bundesrat in der Sache richtig entschieden hat. Dafür stützt es sich auf die Botschaft zum BGG, die einen Kontrollmechanismus ohne materielle Normenkontrolle vorsah.
Das entscheidet den Streit um Cheneviers. Art. 31c USG, auf den sich das Einzugsgebiet stützt, steht in der Liste von Art. 37 USG; die Genehmigungskompetenz des Bundes war unbestritten. Ob ein Einzugsgebiet für alle brennbaren Abfälle «soweit nötig» ist, wie Art. 31c Abs. 2 USG verlangt, ist eine Frage der richtigen Rechtsanwendung, nicht der Zuständigkeit. Das Bundesgericht prüft sie deshalb nicht; die Beschwerde wird in diesem Punkt abgewiesen.
Anders bei der Finanzierung. Der Bundesrat hatte die Genehmigung von Art. 36 Abs. 1 und Art. 38 Abs. 4 lit. e und f LDéchets allein mit dem Verursacherprinzip von Art. 32a USG begründet. Art. 37 USG nennt bei den Abfällen aber nur «Art. 30–32, 32abis–32e»; Art. 32a fehlt. Das Bundesgericht hält die Aufzählung für abschliessend und folgert, dass der Gesetzgeber den Kantonen und Gemeinden bei der Finanzierung der Siedlungsabfälle bewusst Spielraum lassen wollte. Der Bundesrat hat seine Kompetenz überschritten; das Gericht stellt fest, dass diese Bestimmungen nicht der Genehmigung unterstehen.
Würdigung
Die Öffnung des Rechtswegs überzeugt. Art. 189 Abs. 2 BV weist dem Bundesgericht Streitigkeiten zwischen Bund und Kantonen zu; es wäre schwer zu begründen, dass ausgerechnet die Genehmigung kantonaler Gesetze, bei der der Bund unmittelbar in die kantonale Rechtsetzung eingreift, jeder gerichtlichen Kontrolle entzogen bleibt. Die Abgrenzung zu BGE 134 V 443, wo Private einen Genehmigungsentscheid zum TARMED nicht anfechten konnten, ist folgerichtig: Der Rechtsweg steht dem Kanton als Gliedstaat offen, nicht jedem, der vom Entscheid betroffen ist.
Weniger selbstverständlich ist die Beschränkung auf die Kompetenzfrage. Sie hat zur Folge, dass ein Kanton eine Genehmigungsverweigerung im Kernbereich der Genehmigungspflicht nicht überprüfen lassen kann, auch wenn er geltend macht, der Bundesrat habe ein unbestimmtes Tatbestandsmerkmal wie «soweit nötig» unzutreffend ausgelegt. Für diese Lösung spricht die Botschaft und die Überlegung, dass die Genehmigung gerade eine politische Prüfung durch die Exekutive des Bundes sein soll. Dagegen lässt sich einwenden, dass die Verweigerung einer Genehmigung die kantonale Norm ebenso wirksam beseitigt wie eine Kompetenzüberschreitung. Die Grenze zwischen «zuständig, aber falsch entschieden» und «nicht zuständig» ist zudem nicht immer scharf: Wer eine Genehmigung mit einem Kriterium verweigert, das das Bundesrecht nicht vorsieht, überschreitet möglicherweise ebenfalls seine Befugnis. Das Urteil äussert sich zu dieser Konstellation nicht.
Schliesslich sollte der Ausgang nicht als Bestätigung der Genfer Finanzierungsregelung gelesen werden. Das Bundesgericht hat nur entschieden, dass der Bundesrat diese Bestimmungen nicht zu genehmigen hatte. Ob eine Finanzierung der Siedlungsabfälle über die allgemeinen Steuern mit Art. 32a USG vereinbar ist, bleibt offen; nach BGE 137 I 257 verlangt diese Bestimmung eine verursachergerechte Finanzierung. Das Urteil verweist ausdrücklich auf die abstrakte und konkrete Normenkontrolle, und vor der Genfer Verfassungskammer ist bereits ein Verfahren hängig. Für das Einzugsgebiet bleibt es bei der Verweigerung des Bundesrates. Der Kanton hat damit die Zuständigkeitsfrage gewonnen; in der Sache sind beide Streitpunkte nicht zu seinen Gunsten entschieden.
Besprochen: 1E_1/2024