Leitartikel · Ausländerrecht · Freizügigkeit
Arbeitslosenhilfe als freizügigkeitsrechtlicher Arbeitsplatz
Wer im Rahmen eines kantonalen Arbeitslosenhilfeprogramms arbeitet, kann freizügigkeitsrechtlich Arbeitnehmerin oder Arbeitnehmer sein. Das klingt selbstverständlich, ist es aber nicht. Das Bundesgericht hatte in BGE 141 II 1 entschieden, dass arbeitslosenversicherungsrechtliche Beschäftigungsmassnahmen nach Art. 30 ff. AVIG die Arbeitnehmereigenschaft grundsätzlich nicht begründen, weil kein Arbeitsvertrag besteht, die Tätigkeit unter Androhung von Leistungseinstellungen zugewiesen wird und lediglich ein Taggeld ausgerichtet wird. In BGE 151 II 277 präzisierte es den Ansatz für Integrationsmassnahmen: Beurteilung nach den üblichen Kriterien unter Berücksichtigung aller Umstände. Jetzt überträgt 2C_355/2024 diese Linie auf die kantonale Arbeitslosenhilfe und bejaht die Arbeitnehmereigenschaft für eine deutsche Staatsangehörige, die im Rahmen des Basler Projekts «Stöckli» drei Jahre lang zu 80 bis 100 Prozent bei einem gemeinnützigen Verein arbeitete.
Der Sachverhalt und warum die Unterscheidung existentiell ist
Die 1960 geborene Beschwerdeführerin hatte nach Einreise 2009 eine Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA als Erwerbstätige inne. Nachdem sie 2020 erneut Sozialhilfe bezog, wandelte das Migrationsamt Basel-Stadt die Bewilligung in eine Nichterwerbstätigenbewilligung um.
Dass sich die Betroffene gegen diese Umwandlung wehrte, hatte einen handfesten rechtlichen Grund: Auf dem Papier lauten zwar beide Bewilligungen auf die Kategorie B EU/EFTA mit fünfjähriger Gültigkeit, doch ihre materiellen Folgen sind grundlegend verschieden. Der Nichterwerbstätigenstatus nach Art. 24 Anhang I FZA verlangt zwingend ausreichende Eigenmittel und entfällt, sobald Fürsorgeleistungen beansprucht werden. Der Arbeitnehmerstatus nach Art. 6 ff. Anhang I FZA knüpft demgegenüber an die Erwerbstätigkeit an und kann sich bei Beendigung der Beschäftigung — namentlich bei Erreichen des Rentenalters nach mehrjährigem Aufenthalt — zu einem dauerhaften Verbleiberecht verfestigen (Art. 4 Anhang I FZA i.V.m. VO [EWG] 1251/70; BGE 144 II 121 E. 3.2), das vor dem Widerruf wegen Sozialhilfebedürftigkeit schützt. Da der Nichterwerbstätigenstatus nach Art. 24 Anhang I FZA zudem subsidiär ist, vermag er einen zu Unrecht aberkannten Erwerbstätigenstatus nicht einfach zu ersetzen (E. 1.3). Für die Beschwerdeführerin ging es also nicht um eine formale Etikette, sondern um das Aufenthaltsrecht an sich: Als Nichterwerbstätige drohte ihr wegen des fortdauernden Sozialhilfebezugs der Verlust des Aufenthalts; als Arbeitnehmerin blieb ihr Verbleiberecht gewahrt.
Im Dezember 2021 schloss sie mit dem Amt für Wirtschaft und Arbeit einen dreijährigen Arbeitsvertrag, gestützt auf das kantonale Gesetz betreffend kantonale Arbeitslosenhilfe. Sie wurde beim Verein B.________ als Mitarbeiterin Kommunikation beschäftigt, zunächst zu 80 Prozent mit einem Bruttolohn von 3'507 Franken, ab September 2022 zu 100 Prozent mit 4'441 Franken. Die Entlöhnung wurde durch den Kanton und den Arbeitslosenfonds finanziert.
Die kantonale Vorinstanz anerkannte, dass Umfang, Art und Entlöhnung einer echten wirtschaftlichen Tätigkeit entsprächen, verneinte die Arbeitnehmereigenschaft aber dennoch mit der Begründung, die Beschwerdeführerin sei infolge in ihrer Person begründeter Umstände nicht in der Lage, einer Beschäftigung unter normalen Bedingungen nachzugehen. Das Bundesgericht hält dem entgegen, dass dies Art. 6 Anhang I FZA und die nach Art. 16 Abs. 2 FZA einschlägige EuGH-Rechtsprechung zu restriktiv anwendet. Die blosse Tatsache, dass die Stelle im Rahmen eines Integrationsprogramms geschaffen wurde, reicht nicht aus, um die Arbeitnehmereigenschaft abzusprechen.
Die dogmatische Grenze: AVIG-Massnahmen versus kantonale Arbeitslosenhilfe
Der entscheidende dogmatische Unterschied liegt in der vertraglichen Konstruktion. Bei den AVIG-Massnahmen nach Art. 30 ff. AVIG, die BGE 141 II 1 behandelt, besteht kein Arbeitsvertrag, die Person erhält ein Taggeld und die Massnahme wird unter Androhung von Leistungseinstellungen zugewiesen. Im vorliegenden Fall schloss die Beschwerdeführerin einen echten Arbeitsvertrag mit dem Kanton ab, erhielt einen arbeitsrechtlichen Lohn und war nicht unter Androhung von Leistungseinstellungen zugewiesen, sondern wurde gemäss Stellenprofil ausgewählt. Die kantonale Arbeitslosenhilfe unterscheidet sich damit strukturell von den arbeitslosenversicherungsrechtlichen Massnahmen des AVIG.
Die Abgrenzung zu 2C_445/2025
In 2C_445/2025 hatte das Bundesgericht die Arbeitnehmereigenschaft einer portugiesischen Staatsangehörigen verneint, die in einem geschützten Rahmen mit einem Stundenlohn von 6.05 Franken arbeitete. Der vorliegende Fall zeigt die umgekehrte Konstellation: volles Pensum, marktnaher Lohn, selbstständige Wahrnehmung anspruchsvoller Aufgaben, Auswahl gemäss Stellenprofil und dreijährige Vertragsdauer. Nicht die Zugehörigkeit zu einem Integrationsprogramm als solche entscheidet, sondern die qualitative Gesamtbewertung der konkreten Tätigkeit.
Kritische Frage: Ist die Grenze scharf genug?
Das Urteil ist dogmatisch konsistent und durch die EuGH-Rechtsprechung gedeckt. Die Relativierung der Bettray-Doktrin, die das Bundesgericht bereits in BGE 151 II 277 vollzogen hat, wird hier auf eine neue Fallkonstellation übertragen. Doch die Grenze zwischen AVIG-Massnahmen und kantonaler Arbeitslosenhilfe bleibt fragil. Dass der Arbeitsvertrag mit dem Kanton geschlossen und die Stelle vollständig aus öffentlichen Mitteln finanziert wird, unterscheidet den Fall strukturell von einer regulären Anstellung auf dem ersten Arbeitsmarkt. Das Bundesgericht argumentiert, die Herkunft der Finanzierung sei grundsätzlich nicht entscheidend. Das ist europa-rechtlich korrekt, wirft aber die Frage auf, ab wann eine öffentlich finanzierte Fördermassnahme so weit an eine reguläre Beschäftigung heranreicht, dass die Unterscheidung zwischen Integrationsprogramm und erstem Arbeitsmarkt dogmatisch kaum noch trägt. Die Antwort des Bundesgerichts lautet: wenn Vermittlungsfähigkeit gegeben ist und die Tätigkeit nach Inhalt, Umfang, Entlöhnung und Anforderungen als auf dem allgemeinen Beschäftigungsmarkt üblich qualifiziert werden kann. Das ist ein brauchbares Kriterium, aber die Praxis der Migrationsbehörden wird zeigen, ob es in den Grauzonen — Teilpensen, geminderte Löhne, geschützte Rahmen — tatsächlich rechtssicher angewendet werden kann.
Besprochen: 2C_355/2024, 2C_445/2025